À l’instar de ce que disaient J. Robert Oppenheimer et le général James Mattis il y a plus de six décennies, les États-Unis constatent à nouveau qu’ils ne peuvent atteindre leurs objectifs politiques uniquement par la coercition. Un investissement accru dans le soft power — notamment l’aide humanitaire et la diplomatie — est indispensable, car la guerre seule ne suffit pas.
Le mois dernier, des notifications de réduction d’effectifs ont été envoyées par courriel à l’ensemble du Bureau de la Population, des Réfugiés et de la Migration du Département d’État. Au terme de cette réorganisation, 168 personnes — soit 75 % des effectifs du bureau — ont été licenciées. Ces suppressions font suite au démantèlement de l’Agence américaine pour le développement international (USAID) et, plus particulièrement, de son Bureau de l’assistance humanitaire. Si une quarantaine de collaborateurs de ce bureau ont été transférés vers le Bureau de la Population, des Réfugiés et de la Migration pour assurer une capacité très limitée de réponse aux catastrophes naturelles, la réduction globale des effectifs humanitaires fédéraux américains atteint un niveau spectaculaire : chute de 1 600 à 100 personnes, soit une diminution de 94 %. Dans ce processus, tout le personnel chargé de la coordination civile-militaire humanitaire, ainsi que les bureaux experts régionaux, ont disparu.
Cette érosion drastique du dispositif humanitaire américain confie au Département de la Défense la lourde responsabilité d’assister les populations civiles impactées par les opérations militaires à l’étranger. Cette charge comprend notamment la coordination et la déconfliction essentielles entre humanitaires locaux et acteurs armés dans les zones de conflit potentielles, telles que Taïwan ou la péninsule coréenne. Pour relever ce défi, le Pentagone, en coopération avec le reste du Département d’État, devrait adopter une stratégie civile-militaire humanitaire en deux volets : d’une part, intégrer des conseillers humanitaires dans tous les commandements géographiques des forces armées ainsi qu’au Commandement des opérations spéciales ; d’autre part, créer une équipe de coordination humanitaire civile-militaire au sein de l’état-major interarmées. Ces mesures renforceraient considérablement la capacité du Département de la Défense à planifier et mettre en œuvre une réponse humanitaire coordonnée du gouvernement américain.
Une blessure auto-infligée
L’aide humanitaire sauve des vies et sert les intérêts nationaux américains en façonnant l’image des États-Unis et de leurs valeurs. En affaiblissant la capacité humanitaire du Département d’État, le gouvernement américain a renoncé à pouvoir fournir les besoins fondamentaux — alimentation, eau, médicaments, entre autres — aux civils pris dans les conflits armés. La situation est aggravée par la fermeture par le Département de la Défense d’un centre dédié à la réduction des dommages causés aux civils en temps de guerre. Ces décisions risquent de rendre plus difficile la protection des non-combattants et la limitation des dégâts collatéraux lors des opérations militaires.
Cette incapacité à coordonner les efforts humanitaires impose une charge supplémentaire aux forces armées américaines. Là où le Bureau de l’assistance humanitaire de l’USAID pouvait auparavant déployer des équipes d’intervention en cas de catastrophe en soutien aux militaires, avec une organisation de retour d’appui comptant près de 1 300 personnes, la capacité actuelle ne répond clairement plus aux besoins du Département de la Défense. Malgré des annonces médiatiques spectaculaires et symboliques, sans la capacité de coordination nécessaire pour un impact humanitaire durable, les moyens résiduels du gouvernement américain resteront insuffisants en cas de conflit majeur.
L’impact des crises humanitaires sur les opérations militaires
Les conflits récents ont montré que les dynamiques humanitaires imprévues — en particulier les déplacements massifs de populations — peuvent perturber la logistique et compromettre les opérations si elles ne sont pas anticipées. Début 2022, de nombreuses vidéos montraient les routes ukrainiennes encombrées de civils fuyant l’invasion russe, illustrant un défi souvent sous-estimé : les forces ukrainiennes ont dû maintenir leur logistique malgré ces déplacements massifs. Que ces efforts aient pu réussir malgré les ressources limitées et les combats intenses ne doit pas faire oublier l’ampleur de ce défi. Pour les planificateurs américains, la leçon est claire : les opérations militaires doivent intégrer la probabilité de déplacements massifs de civils, surtout dans des zones densément peuplées.
Le conflit à Gaza, sous le regard médiatique intense qu’il suscite, complique encore davantage la situation humanitaire. Ordres d’évacuation massifs, accusations de dommages systématiques aux civils, refus d’accès à l’aide humanitaire et famine supposée ont suscité de vives critiques à l’égard d’Israël. Paradoxalement, ces restrictions pourraient servir de précédent à la Chine pour justifier une intervention similaire à Taïwan, où une éventuelle mise en quarantaine de l’île pourrait être présentée comme une opération d’inspection d’armes plutôt qu’un blocus, rendant toute tentative américaine de rupture du blocus sujette à des accusations d’escalade irresponsable. Pékin pourrait alors invoquer la politique israélienne comme justification face aux critiques internationales.
Au-delà des exemples ukrainien et gazéen, une crise à Taïwan poserait des défis humanitaires particulièrement graves. Cette île très densément peuplée concentre la majeure partie de sa population sur une étroite plaine côtière à l’ouest. En cas de conflit avec la Chine, cette dernière pourrait utiliser cette population à son avantage : en désignant unilatéralement des couloirs militaires comme zones d’évacuation, en ciblant des zones civiles et en contraignant les civils déplacés à passer par des zones de combat où évolueraient les forces américaines et taïwanaises. Cette situation engendrerait des embouteillages, des véhicules abandonnés et une panique qui entraveraient le mouvement et la logistique. Les évacuations maritimes à travers le détroit de Luçon mettraient la marine américaine face à un dilemme : secourir des civils sous le feu ennemi ou les laisser à la dérive, chacune de ces options exposant les forces américaines à une exploitation par les forces chinoises ou leurs opérations informationnelles. Par ailleurs, les flux de réfugiés vers les îles Sakishima du Japon, déjà sous pression par une capacité limitée d’évacuation, compliqueraient encore les opérations expéditionnaires des marines américains et pourraient masquer la surveillance chinoise.
Contrairement à l’Ukraine, Taïwan ne dispose pas de routes terrestres avec des voisins amicaux pour le ravitaillement. Elle dépend entièrement de voies maritimes contestées, indispensables tant pour l’approvisionnement militaire que civil pendant un conflit prolongé. Des embouteillages causés par les déplacements de populations dans des ports stratégiques comme Kaohsiung et Anping pourraient paralyser dès le début les opérations de ravitaillement.
La péninsule coréenne présente des risques similaires. Séoul, avec plus de neuf millions d’habitants, est à portée d’artillerie nord-coréenne. Les routes obstruées par les civils fuyant les combats et des voies d’évacuation saturées pourraient bloquer les déplacements terrestres et l’approvisionnement. L’actuelle structure américaine de coordination civile-militaire serait sous forte pression pour gérer un conflit à Taïwan ou en Corée, sans parler d’une crise simultanée sur les deux fronts.
Il est impossible de garantir que les adversaires des États-Unis ne tireront pas profit des populations déplacées dans leur stratégie militaire. Néanmoins, une mitigation proactive reste possible. La coordination civile-militaire avec Taïwan pourrait prévoir des zones sûres et orienter les évacuations hors des couloirs militaires. Une planification conjointe avec le Japon allégerait la pression exercée sur les marines déployés dans l’arc des Ryukyu. Des contingences humanitaires pourraient être intégrées dans les plans de la marine américaine pour les opérations dans le détroit de Luçon. Enfin, une diplomatie soutenue aux Nations unies et dans les centres humanitaires de New York et Genève pourrait contrer les tentatives chinoises de présenter une intervention à Taïwan comme une opération humanitaire. Toutes ces mesures dépendent toutefois d’une capacité de coordination civile-militaire humanitaire qui a été largement démantelée. Faute d’un noyau dédié de planificateurs civil-militaires humanitaires, ces enjeux seront identifiés trop tard, voire pas du tout.
Coordination interinstitutions de la réponse humanitaire
Comment le Département de la Défense peut-il se préparer aux dynamiques humanitaires en contexte de conflit ? Par le passé, des experts régionaux et spécialistes civil-militaires du Bureau de l’assistance humanitaire de l’USAID et du Bureau de la Population, des Réfugiés et de la Migration du Département d’État collaboraient régulièrement avec les forces armées à travers des réunions fréquentes, des exercices militaires et des engagements spécifiques. À ce titre, avant leur suppression, les spécialistes Est-Asie du Bureau de la Population, des Réfugiés et de la Migration assistaient les exercices Pacific Sentry et Morning Calm du Commandement Indo-Pacifique. De même, des experts Moyen-Orient suivaient les opérations du Commandement Central, notamment pendant l’opération Inherent Resolve. Le Bureau de l’assistance humanitaire déployait aussi des conseillers humanitaires dans les commandements géographiques ainsi que des coordinateurs civil-militaires dédiés sur leurs équipes de réponse aux catastrophes, désormais supprimées.
Or, ce qui subsiste de cette architecture est dramatiquement insuffisant face aux exigences du Département de la Défense : seuls quelques conseillers saisonniers pour les catastrophes naturelles comme les ouragans ou les typhons. Sans partenaire institutionnel capable vous prédire ces effets, voire sans interlocuteur pour coordonner les acteurs humanitaires et pallier la pénurie de personnel, la capacité du Pentagone à gérer les scénarios militaires potentiels et leurs implications humanitaires est sévèrement affaiblie. La capacité interinstitutionnelle à prévoir, analyser et atténuer les déplacements de populations dus aux conflits est quasiment inexistante. Le retrait progressif des capacités à anticiper ces situations s’est soldé par un prix douloureux, illustré tragiquement par la perte de 13 militaires américains lors de l’évacuation d’Afghanistan. En cas de conflit majeur face à un adversaire de premier plan, le coût humain pourrait être catastrophique. Une coordination bien pensée entre les opérations militaires américaines et les acteurs humanitaires est donc indispensable.
Redynamiser la coordination civile-militaire humanitaire
Quelle que soit la forme que prendra l’aide humanitaire américaine à l’avenir, le Département de la Défense doit pouvoir coordonner les interventions humanitaires et atténuer les souffrances civiles. Face aux risques que fait peser l’instrumentalisation cynique de la souffrance humaine sur le succès militaire et les intérêts américains, deux mesures urgentes s’imposent.
Premièrement, des conseillers humanitaires doivent être affectés à tous les commandements géographiques ainsi qu’au Commandement des opérations spéciales. Cette présence globale assurerait la prévision et l’atténuation des réponses humanitaires dans divers conflits conventionnels ou asymétriques. Ces conseillers pourraient collaborer avec les agences nationales et alliées de gestion des catastrophes, les ONG humanitaires et le personnel gouvernemental américain encore déployable, tout en intégrant les considérations humanitaires dans les exercices et la planification peacetime. Développer des relations avec ces acteurs est clé pour répondre rapidement aux crises en zones sensibles, ce qui nécessite que ces coordinateurs soient basés à proximité des zones de conflit, notamment dans les quartiers généraux des commandements militaires concernés. Lors de déplacements massifs de civils, une coordination efficace entre forces américaines et acteurs locaux est essentielle pour leur sécurité et leur évacuation.
Deuxièmement, une équipe centralisée dédiée à la coordination civile-militaire humanitaire devrait être établie au sein de l’état-major interarmées (Joint Staff). Cette équipe assurerait la coordination interinstitutionnelle, encadrerait les personnels des commandements géographiques dans le monde, participerait aux exercices et à la planification du Département de la Défense. Placée au Joint Staff, cette unité serait en mesure de maintenir sa focalisation opérationnelle tout en restant proche des instances décisionnaires. En cas de disparition définitive de l’USAID, cette responsabilité reviendrait pleinement au Pentagone. Ce groupe assurerait la coordination globale de la planification d’urgence, du conseil humanitaire et la liaison avec les acteurs humanitaires gouvernementaux, internationaux et associatifs.
Cependant, malgré ces initiatives, la perte des spécialistes régionaux humanitaires se fera sentir durablement. Comprendre les dynamiques locales et anticiper la manière dont les populations peuvent être instrumentalisées requiert une expertise approfondie. De plus, les acteurs humanitaires clés sont souvent des organisations nationales ou locales telles que la Croix-Rouge taïwanaise ou la Fondation Tzu Chi. Les conseillers intégrés et une équipe centralisée ne peuvent remplacer les relations établies et la connaissance régionale d’un personnel dédié. Bien que ces ressources civiles-militaires soient cruciales pour préparer les forces armées américaines, elles risquent vite d’être dépassées sans un solide soutien institutionnel du Département d’État — soutien qui a été largement détruit.
Une préparation efficace à la guerre exige une capacité institutionnelle robuste et réfléchie. Élaborer des plans d’urgence et assurer une prise de décision militaire éclairée requiert temps, expertise et agents dédiés. À minima, le Département de la Défense doit adopter ces deux recommandations pour anticiper les contraintes humanitaires inévitables des conflits à venir. Le coût d’un échec — payée par les civils et les militaires américains — se traduira immanquablement par de nouvelles leçons à apprendre.
Michael C. Loftus est expert en politique humanitaire et doctorant à la School of Advanced International Studies de l’Université Johns Hopkins, où il étudie les implications stratégiques des réponses humanitaires dans les conflits entre grandes puissances. Jusqu’à récemment au Département d’État américain, il a participé à la direction de la réponse humanitaire américaine et à la protection des civils à Gaza, en Ukraine et lors de l’évacuation d’Afghanistan.