Aucun fonds ne sera prélevé sur le Trésor que conformément aux crédits prévus par la loi
— Article I, Section 9, Clause 7, Constitution des États-Unis
Il y a quelques semaines, le secrétaire à la Défense, Pete Hegseth, a prononcé un discours annonçant la volonté du Pentagone d’adopter des réformes plus audacieuses dans le domaine des acquisitions. L’un des changements majeurs consiste à passer d’une gestion axée sur des programmes spécifiques à une approche par portefeuilles.
Selon Pete Hegseth : « Nous transférerons les financements au sein des portefeuilles, dans les limites autorisées, de manière rapide et décisive, afin d’optimiser les résultats opérationnels. Si un programme rencontre des difficultés, les fonds seront redirigés au sein du portefeuille pour accélérer ou augmenter les priorités plus élevées. Si une nouvelle technologie prometteuse émerge, nous saisirons cette opportunité sans être freinés par des contraintes artificielles ou des limites de financement qui peuvent prendre des mois, voire des années, à dépasser. »
L’objectif est d’offrir aux équipes d’acquisition une plus grande souplesse pour déplacer les fonds entre différents programmes en réponse à l’évolution rapide des besoins. Cela permettra une intégration plus rapide des technologies commerciales en constante évolution et une réorientation plus efficace des budgets depuis des programmes en difficulté vers ceux susceptibles de fournir les capacités opérationnelles attendues.
Pour que le Congrès autorise des dépenses, deux types de commissions interviennent généralement. Les commissions chargées de la politique, telles que les commissions des services armés de la Chambre des représentants et du Sénat, doivent d’abord autoriser les dépenses. Elles établissent les priorités, la manière dont le département doit être géré et, chaque année, votent la National Defense Authorization Act (NDAA), qui donne au Pentagone la permission d’engager des dépenses. Cependant, les décisions définitives sur l’utilisation des crédits reviennent aux commissions des crédits (Appropriations Committees) de la Chambre et du Sénat, qui sont responsables des douze grandes lois de financement des activités discrétionnaires du gouvernement.
Le principal obstacle à la transition du département de la Défense vers une gestion par portefeuilles vient des commissions de crédits du Congrès. Quel que soit leur bord politique, ces commissions protègent jalousement leur rôle d’arbitres des allocations budgétaires en matière de défense et dans d’autres domaines fédéraux. Elles s’opposent catégoriquement à accorder au Pentagone ce degré de flexibilité. Un bras de fer majeur entre l’administration Trump et le Congrès se profile ainsi à l’horizon.
Actuellement, le système finance des éléments de programmes spécifiques — par exemple, une ligne budgétaire dédiée à l’achat du F-35 ou à la recherche et développement du nouvel avion de combat collaboratif. En revanche, l’approche par portefeuilles attribue un financement à un domaine large, permettant au Pentagone de rediriger rapidement les fonds depuis un système défaillant vers une technologie prometteuse sans avoir besoin d’un nouveau vote du Congrès. Cette transition de la spécificité des lignes budgétaires vers la flexibilité par mission est au cœur du différend avec les commissions de crédits.
Ces réformes s’appuient sur les recommandations de la Commission sur la réforme de la planification, de la programmation, du budget et de l’exécution (PPBE) en 2024, et s’inscrivent dans deux versions légèrement différentes de la future NDAA pour l’exercice 2026, actuellement en négociation entre la Chambre (SPEED Act) et le Sénat (FoRGED Act). Selon plusieurs analyses, notamment celle publiée précédemment sur War on the Rocks, les deux textes diffèrent sur certains points, mais s’alignent globalement sur la logique de gestion par portefeuilles. Beaucoup d’experts considèrent cette réforme comme un mouvement en plein essor au sein du Pentagone et du Congrès.
Toutefois, le principal frein ne vient pas des commissions des services armés, mais des commissions de crédits, qui défendent farouchement leur pouvoir budgétaire. Comme l’a souligné Senateur Robert Byrd, ancien président de la commission des crédits au Sénat, « Le pouvoir législatif doit rester éternellement vigilant quant aux pouvoirs et autorités qui lui sont conférés ». Cette maxime reste le credo officieux des commissions. Elles ont déjà rejeté par le passé toutes tentatives d’instaurer une gestion par portefeuilles et les agissements récents dans le processus budgétaire indiquent qu’elles n’y sont pas favorables aujourd’hui.
Le pouvoir inhérent du Congrès sur les dépenses est très important. Dans le Federalist n°58, James Madison le décrit ainsi :
« La Chambre des représentants ne peut pas seulement refuser, mais elle seule a le pouvoir de proposer les fonds nécessaires au financement du gouvernement… Ce pouvoir sur la bourse peut en fait être considéré comme l’arme la plus complète et efficace qu’une constitution puisse donner aux représentants directs du peuple. »
Les commissions considèrent donc qu’elles doivent protéger cette prérogative contre toute empiètement de l’exécutif. Le fait que cela leur permette de soutenir plus directement leurs électeurs par la gestion des dépenses est pour elles un avantage.
Les tentatives d’adopter une gestion budgétaire plus flexible par portefeuilles ont déjà été testées, mais rejetées de manière répétée par les commissions de crédits. Même si on observe une plus grande volonté d’écouter des propositions de réforme, le département devra fournir des efforts importants de communication et d’engagement pour convaincre. L’historique reste peu encourageant.
Par exemple, dans la loi de finances pour l’exercice 2021, les commissions de crédits ont vigoureusement refusé la demande de l’US Air Force visant à regrouper plusieurs fonds dans un pool budgétaire flexible :
« La demande budgétaire 2021 de l’Air Force en recherche, développement, test et évaluation propose d’éliminer le financement de 14 éléments de programme dans les activités budgétaires dédiées à la recherche appliquée et au développement technologique avancé, et de consolider environ 955 millions de dollars en un seul élément existant et cinq nouveaux… L’octroi d’une flexibilité budgétaire accrue au département repose sur la présomption d’une confiance mutuelle entre les branches législative et exécutive concernant la bonne utilisation des fonds alloués. Cette présomption est actuellement fausse. »
Les autres branches des forces armées ont également sollicité cette latitude flexible, mais s’y sont vues refuser. Dans tous les cas, les commissions ne rejettent pas la logique du portefeuille à proprement parler, mais défendent la visibilité et les mécanismes de contrôle qui fondent leur autorité institutionnelle. Peu d’éléments montrent qu’elles seraient plus favorables à cette idée aujourd’hui.
Cette année, les éléments confirment que l’adoption d’une gestion par portefeuilles dans les acquisitions suscite une opposition ferme des commissions de crédits. Dans la demande budgétaire présidentielle 2026, l’armée de terre américaine a créé plusieurs nouvelles enveloppes globales sous une activité budgétaire baptisée « Gestion agile par portefeuilles ». Ces enveloppes regroupent des lignes budgétaires existantes liées aux drones, aux systèmes anti-drones et à la guerre électronique, offrant à l’Armée une latitude accrue pour déplacer les fonds entre ces projets. Ni la Chambre des représentants ni le Sénat n’ont financé cette proposition dans leurs projets de loi de finances, élaborés durant l’été.
Face à ce refus, le secrétaire à l’Armée, Daniel Driscoll, a fait savoir qu’une « guerre sainte » risquait de s’engager avec le Congrès sur la question de la flexibilité budgétaire :
« Nous avons demandé à consolider les fonds dans la guerre électronique et les systèmes drone et anti-drone… Cela ne représente que 1 % de notre budget et il y a une véritable guerre pour savoir si nous aurons l’autorité pour disposer de cette flexibilité pour 1 % de notre budget afin d’acheter différents modèles. »
Ce rejet est particulièrement notable car il survient après les recommandations de la Commission PPBE et les deux versions du projet de NDAA qui soutiennent cette flexibilité accrue, montrant que les commissions de crédits restent inflexibles malgré une dynamique bipartisan forte.
Compte tenu du rôle prépondérant de ces commissions au Congrès, un conflit avec Pete Hegseth et l’administration sur ces réformes s’annonce inévitable. Même si leur influence a quelque peu diminué comparée à leur apogée, elles représentent toujours un obstacle majeur. Si l’administration est prête à étendre ses prérogatives constitutionnelles, on ignore encore si elle souhaite engager ce combat dans le domaine des acquisitions.
Par ailleurs, l’expérience montre que plus l’exécutif pousse l’usage des autorités de reprogrammation budgétaire, plus le Congrès a tendance à imposer des restrictions supplémentaires. L’histoire suggère qu’une course unilatérale vers davantage d’agilité pourrait déclencher un cycle de contraintes croissantes, réduisant finalement la flexibilité du département plutôt que de l’augmenter.
Comme je l’ai déjà souligné, ce type de réforme budgétaire et des acquisitions ne réussira pas sans l’adhésion du Congrès. Les promoteurs ont avancé dans la création d’un large consensus au sein de la communauté politique, mais il reste à trouver une formule conciliant les prérogatives des commissions de crédits avec la nécessité d’une flexibilité renforcée.
Plusieurs voies s’offrent au département de la Défense pour convaincre les commissions de crédits, mais celles-ci ne céderont qu’en partie sur leur autorité. Au minimum, le département devra entretenir une communication soutenue et transparente avec les commissions concernées, tout en proposant des options additionnelles. Par exemple, instaurer une structure de portefeuille plus souple, qui maintient un détail ligne par ligne sur les programmes individuels, tout en augmentant les possibilités de reprogrammation, pourrait être un compromis efficace.
Une autre méthode consisterait à démarrer modestement avec des projets pilotes sur des activités spécifiques, afin d’établir la confiance et fixer des procédures. Se concentrer sur de petits drones aériens ou certaines munitions pourrait faciliter l’adoption progressive de ce modèle.
Enfin, la Maison Blanche pourrait tenter de forcer le changement en brandissant la menace d’un veto. Si les commissions de crédits disposent d’un fort pouvoir, il est aussi possible que la direction du Parti républicain les contraigne à accepter certaines restrictions plutôt que de faire échouer un projet de loi omnibus. Cette stratégie comporte cependant de grands risques : si elle échoue, elle compromettrait définitivement les réformes, qui sombreraient alors dans l’oubli.
Dans ce scénario, les lois de finances perpétuent les structures actuelles et la Maison Blanche préfère ne pas appliquer son veto afin d’éviter un arrêt des services gouvernementaux. En dehors de la communauté spécialisée en réforme des acquisitions, le sujet suscite peu d’échos dans l’opinion publique et les dirigeants politiques seraient réticents à provoquer des perturbations majeures pour cette question.
Dans un contexte mondial de plus en plus instable et face à la menace de conflits entre puissances rivales, réussir cette réforme est crucial. Espérons qu’une solution sera trouvée pour concilier des acquisitions flexibles et rapides tout en respectant le pouvoir budgétaire conféré au Congrès par la Constitution. Le département de la Défense et ses partisans doivent coopérer étroitement avec les commissions de crédits et être prêts à envisager des compromis pour faire avancer la réforme par portefeuilles.
Matt Vallone est président de NFI, où il supervise le développement, la commercialisation et la production de solutions analytiques et de données. Avant de rejoindre NFI, il a dirigé l’équipe Mondiale de prévisions et budgets chez Janes, spécialisée dans les analyses défensives et spatiales. Il a également travaillé au Congrès américain, notamment comme directeur législatif pour la députée Carol Shea-Porter.
**Conformément à la politique éditoriale, le terme Département de la Défense des États-Unis sera utilisé conformément à son dénomination officielle, quelle que soit la désignation proposée par l’administration en place.