Le 14 octobre, le président Donald Trump a annoncé sur les réseaux sociaux que les États-Unis avaient une nouvelle fois frappé un vaisseau narcotrafiquant présumé dans les eaux internationales au large du Venezuela. Cette action s’inscrit dans une série d’attaques que l’administration Trump qualifie de « conflit armé non international » dirigé contre le groupe narco-trafiquant Tren de Aragua, basé au Venezuela. Autrement dit, le gouvernement américain invoque des pouvoirs de guerre pour justifier la neutralisation de ces navires, et potentiellement d’autres actifs de cette organisation, y compris sur le territoire vénézuélien.
Cette déclaration de guerre américaine contre Tren de Aragua revêt une importance majeure pour deux raisons. D’une part, ces frappes pourraient s’étendre au territoire vénézuélien, risquant presque assurément une réaction militaire de Caracas. Bien que cette réaction ne soit probablement pas de taille à freiner les forces américaines, ce qui débute comme une action limitée contre un petit groupe présumé de narcotrafiquants pourrait rapidement se transformer en un conflit interétatique, une tentative de changement de régime – objectif que les dernières informations suggèrent être visé par l’administration – et toutes les conséquences politiques et sécuritaires complexes qui en découlent souvent, bien plus difficiles à gérer que le simple affrontement militaire.
D’autre part, en qualifiant cette menace objective – qui ne dépasse pas le cadre du crime organisé – de conflit armé, les États-Unis instaurent un précédent dangereux. Une telle invocation abusive des pouvoirs militaires exceptionnels pourrait inciter d’autres pays à faire de même, amplifiant ainsi le recours excessif à la force, la déstabilisation internationale et les atteintes aux droits fondamentaux.
Une ligne rouge franchie
Il est reconnu que les États ont une obligation fondamentale de protéger leur population et leur territoire contre diverses menaces. Cette responsabilité suffit à justifier un usage de la force dans certains cas, mais pas toutes les menaces. Or, la puissance de combat, réservée aux situations de guerre ou de conflit armé selon le droit international, ne saurait être mobilisée pour toutes les infractions criminelles.
Le droit international, tout comme les principes des droits de l’homme, limite normalement le recours aux forces létales à des circonstances strictes : une menace illégale réelle ou imminente de mort ou de dommages graves. De fait, les forces de l’ordre emploient des armes non létales, comme les tasers, afin d’appliquer la force minimale nécessaire. Une fois la menace maîtrisée, la détention implique une procédure judiciaire formelle avec mise en accusation, jugement et sanction pénale.
En revanche, dans un conflit armé, les mesures légales applicables sont beaucoup plus larges. Les membres du groupe ennemi peuvent être attaqués avec une force létale en premier recours, basée uniquement sur leur statut d’adversaire, indépendamment d’une menace directe et immédiate. Leur détention est justifiée uniquement pour prévenir un retour au combat, sans nécessité d’accusation criminelle formelle, et peut durer indéfiniment jusqu’à la fin des hostilités, avec un éventuel procès militaire en cas de crimes de guerre.
Cette distinction fondamentale entre maintien de l’ordre en temps de paix et conduite d’un conflit armé a des conséquences juridiques et politiques majeures. Jusqu’en 1949, le droit international ne précisait pas vraiment où se situait la frontière. Après la Seconde Guerre mondiale, les Conventions de Genève ont introduit des critères d’application, notamment en définissant le « conflit armé non international », désignant des affrontements entre autorités étatiques et groupes armés organisés non étatiques. C’est une avancée juridique importante qui impose le respect du droit international humanitaire même dans les conflits internes.
Amplification et dérive
Depuis 1949, la notion de conflit armé non international s’est étendue pour inclure des groupes armés non étatiques transnationaux. Les États-Unis ont ainsi justifié leur lutte globale contre al-Qaïda et l’État islamique comme un conflit armé international. Théoriquement, rien ne s’oppose donc à qualifier de conflit armé une action contre un groupe transnational, y compris une organisation terroriste liée au narcotrafic. Mais cette théorie doit s’appuyer sur des faits solides, ce qui fait défaut dans le cas de Tren de Aragua.
Pour qu’un groupe non étatique justifie l’emploi des pouvoirs de guerre, il faut qu’il soit organisé avec une structure opérationnelle suffisante et qu’il exerce une violence d’intensité significative contre l’État ou qu’il représente une menace imminente équivalente. En d’autres termes, il doit dépasser la simple menace criminelle pour nécessiter une réponse militaire.
Or, les activités criminelles de Tren de Aragua ne semblent pas remplir ces critères. Si l’administration américaine insiste sur le dramatique bilan des overdoses de fentanyl – environ 80 000 décès annuels aux États-Unis –, le lien avec ce groupe vénézuélien est indirect et insuffisant pour justifier un conflit armé. De plus, contrairement à un groupe comme al-Qaïda, il n’existe aucune preuve objective que Tren de Aragua ait l’intention de provoquer la mort ou la destruction ciblée des populations, forces armées ou intérêts américains. Leur motivation est essentiellement lucrative, ce qui contredit l’hypothèse d’un conflit armé et d’une intention belliqueuse.
Salvatrice est la désignation de Tren de Aragua en tant qu’organisation terroriste étrangère, qui étend les prérogatives criminelles et permet notamment de geler ses ressources financières. Mais cela ne suffit pas à justifier l’emploi unilatéral des pouvoirs de guerre présidentiels, une prérogative historiquement limitée à la protection contre des attaques armées imminentes ou avérées.
La capacité légale ne garantit pas la légitimité
Sur le plan pragmatique, cette posture est compréhensible. Les forces américaines courent peu de risques, le président apparaît déterminé à combattre le narcotrafic, et aucun soutien international n’a émergé pour défendre Tren de Aragua. Par ailleurs, l’absence de contestation judiciaire sérieux aux États-Unis réduit les contraintes légales. Seul le Congrès pourrait théoriquement encadrer cet usage étendu des pouvoirs de guerre, mais la polarisation politique semble l’en empêcher.
Mais pouvoir agir ainsi ne confère pas la légitimité. Considérer un problème de criminalité ordinaire comme un conflit armé justifiant l’usage immédiat de la force létale est une pente dangereuse. Associé à l’extension du droit de légitime défense internationale permettant des opérations militaires sur le territoire d’un pays tiers soi-disant « incapable ou non volontaire » de lutter contre un groupe armé hostile, cela crée un précédent pour intervenir au Venezuela. L’inévitable réaction vénézuélienne pourrait alors dégénérer en un conflit interétatique aux ramifications imprévisibles.
Un ami vénézuélien m’a confié que cette perspective pourrait paradoxalement être saluée par une partie de la population vivant sous la férule du président Nicolás Maduro. La défaite militaire du Venezuela serait probablement aisée, mais l’expérience américaine en Irak, Afghanistan et Libye incite à une grande prudence quant aux conséquences à long terme. Le risque de voir cette doctrine d’« application de la loi par la force militaire » se répandre à l’international menacerait gravement les droits fondamentaux et la stabilité mondiale.
Depuis les attentats du 11 septembre 2001, je me suis toujours exprimé pour que le droit international de la guerre évolue afin de s’adapter aux évolutions des menaces posées par les groupes armés non étatiques. Cependant, il faut faire la distinction entre progresser et franchir des limites. Malgré la tentation de saluer cette offensive militaire contre Tren de Aragua, il est sans doute plus judicieux de se rappeler les mots de Dwight Eisenhower lors de son premier discours inaugural : « Ce que l’Amérique espère accomplir dans le monde doit d’abord s’accomplir au cœur de l’Amérique ».
Geoffrey S. Corn est titulaire de la chaire George R. Killam Jr. de droit pénal et directeur du Centre de droit et politique militaire à la Texas Tech University School of Law. Ancien officier de l’armée américaine, il a servi 21 ans avant de rejoindre le monde académique, avec une dernière année comme conseiller civil senior en droit de la guerre pour l’armée.