Les sous-marins jouent un rôle essentiel dans la future configuration des forces navales américaines, et à juste titre. Les États-Unis doivent accroître leur flotte de sous-marins pour dissuader efficacement la Chine dans la région indo-pacifique, d’autant plus que la marine chinoise développe rapidement ses capacités sous-marines. Cependant, la question demeure : les États-Unis sont-ils capables de construire et d’entretenir le nombre de sous-marins nécessaires ?
La fin de la Guerre froide a imposé un exercice délicat dans les acquisitions navales américaines : réduire les dépenses face à un budget de défense en baisse tout en conservant une base industrielle suffisante pour l’avenir. L’annulation en 1992 du programme de sous-marin nucléaire d’attaque SSN-21 Seawolf, bien que rationnelle dans ce contexte, a entraîné une longue interruption dans la construction de sous-marins. Ce choix, pertinent à court terme, a néanmoins causé des dommages durables à la capacité de production et à la main-d’œuvre de l’industrie des sous-marins, qui restent aujourd’hui à réparer.
Avec les projets de la Marine visant à accroître la flotte sous-marine, reposant sur une augmentation de la production dans les chantiers navals privés, ces problèmes doivent impérativement être résolus. Si l’administration Biden a reconnu l’enjeu et amorcé une action concrète, une planification à long terme doit désormais être privilégiée et toutes les options de financement durable et cohérent de la base industrielle des sous-marins doivent être envisagées. Ce défi ne peut être rétabli par une réflexion à court terme, qui a justement causé la situation actuelle. Les difficultés de l’industrie américaine des sous-marins s’inscrivent dans une problématique de plusieurs décennies et demanderont des efforts concertés sur les prochaines années.
Le dividende de la paix
Il est facile aujourd’hui de revenir sur les coupes budgétaires de la défense au début des années 1990 avec du recul, mais il faut souligner que ces décisions étaient rationnelles à court terme dans le contexte de l’époque. L’administration Clinton estimait que la fin de la Guerre froide et la suprématie unipolaire des États-Unis excluaient tout conflit majeur entre grandes puissances à moyen terme, le véritable enjeu étant une compétition technologique, notamment avec le Japon. Elle pensait pouvoir réduire l’armée américaine à une force plus modeste, destinée à la protection du territoire national et à la défense des intérêts vitaux à l’étranger. Ainsi, la baisse des dépenses militaires devait permettre de réorienter les financements vers des priorités domestiques comme l’éducation, la santé et la stabilité économique — la priorité donnée au « beurre » sur les « armes ». Bill Clinton envisageait d’intégrer ce dividende de la paix dans un vaste plan de conversion économique, dévoilé peu après sa prise de fonction en 1993, destiné à renforcer la compétitivité américaine par des investissements dans les infrastructures, la formation professionnelle et la recherche civile.
Dans ce contexte, il fallait rediriger les talents et les investissements vers de nouvelles technologies, et non entretenir des projets hérités de la Guerre froide destinés à contrer une puissance rivale désormais disparue. Sans l’Union soviétique, aucune nation ne pouvait rivaliser avec les États-Unis en termes d’avions, navires, sous-marins et autres plateformes majeures. L’administration Clinton jugeait donc superflu de maintenir une capacité coûteuse pour produire ces équipements, capacité qui avait semblé indispensable lorsque le danger soviétique pesait.
Le Seawolf et la base industrielle des sous-marins
Le programme SSN-21 Seawolf a donc été annulé en 1992, conséquence directe de la fin des opérations en haute mer contre l’URSS. Avant la fin de la Guerre froide, un rythme de production moyen de trois sous-marins par an, combinant les classes Seawolf et Los Angeles (SSN-688), garantissait un flux régulier d’activité pour les deux principaux constructeurs du pays, Electric Boat et Newport News. Mais les coûts croissants du Seawolf et des retards de conception ont conduit la Marine à absorber ces dépassements en réduisant quelque peu les financements du programme Los Angeles et en étalant les acquisitions, ce qui a fixé en 1991 une nouvelle cadence de deux sous-marins par an. L’annulation du Seawolf l’année suivante fut cependant le début des réels problèmes : une base industrielle habituée à produire deux ou trois sous-marins annuellement devait désormais se contenter de seulement quatre unités construites avant la reprise avec la classe Virginia en 1998. Aucune autorisation de construction de SSN n’a été accordée pendant cinq exercices budgétaires dans les années 1990 (1992, 1993, 1994, 1995 et 1997), le troisième et dernier Seawolf modifié autorisé en 1996 servant de transition vers la classe Virginia. En 1989, 32 sous-marins étaient en commande (13 à Newport News et 19 chez Electric Boat), contre seulement trois en 1997, tous chez Electric Boat.
Ce ralentissement a obligé la base industrielle des sous-marins à rationaliser ses installations, sa main-d’œuvre et son réseau de fournisseurs pour survivre. Electric Boat a mis en veille deux postes d’assemblage final dans son chantier de Groton, fermé plusieurs sites de fabrication externes et réduit ses espaces de stockage autour de Groton et Quonset Point. Newport News, de son côté, a fermé ses installations de fabrication et usinage en Caroline du Nord et au Tennessee, regroupant les activités essentielles dans son chantier principal. Cette rationalisation des infrastructures était justifiée par la chute brutale de la demande, d’autant que la reprise n’était pas assurée. Maintenir des installations ouvertes sans commandes à honorer aurait été un gaspillage financier.
Cette adaptation a aussi impacté la main-d’œuvre spécialisée. La construction de sous-marins requiert une diversité de métiers qualifiés — soudeurs, machinistes, ingénieurs — ainsi que du personnel spécialisé dans la planification, les achats, le contrôle qualité, et d’autres fonctions propres à la construction navale militaire. Si certains savoir-faire se recoupent avec d’autres industries commerciales, la fabrication de sous-marins militaires exige une expertise spécifique qui ne peut être rapidement acquise ou développée. La chute brutale de la demande après l’annulation de Seawolf a engendré une véritable hémorragie dans les effectifs qualifiés. À Groton, le personnel qualifié a chuté de 12 000 employés au pic des années 1980 à environ 1 500 avec le début de la construction de la classe Virginia. À Quonset Point, la baisse est passée de 6 000 à moins de 1 000 personnes sur la même période. C’est une perte de compétences latentes difficile et coûteuse à compenser, qui a lourdement fragilisé la base industrielle des sous-marins.
Une contraction similaire s’est opérée chez les fournisseurs, ces entreprises fournissant matériels, pièces et services pour la construction. Sous les programmes Los Angeles puis Ohio, le réseau comptait environ 17 000 sociétés, chacune offrant des compétences spécialisées importantes. Le manque de commandes a conduit à une réduction drastique, ne laissant plus en 2017 qu’environ 3 000 fournisseurs actifs. Comme pour les ouvriers qualifiés, reconstituer un réseau fournisseur après une telle chute est une tâche complexe.
L’exemple du Seawolf illustre la difficulté à trouver un équilibre entre gestion rigoureuse des budgets de défense et maintien d’une base industrielle robuste. Si l’annulation de Seawolf était justifiée, il est clair qu’on a sous-estimé l’impact d’un si fort ralentissement des commandes et d’une pause longue dans la construction sur la pérennité industrielle. Il ne s’agissait pas nécessairement de poursuivre le programme Seawolf dans son format initial, mais davantage d’assurer une transition plus progressive entre les classes Los Angeles et Virginia, car un seul sous-marin supplémentaire n’était pas suffisant.
Cette rationalisation post-Guerre froide ne concernait pas que les sous-marins, mais s’est étendue à toute la construction navale privée américaine, avec un déclin variable des chantiers. Les chantiers publics ont eux aussi souffert de régressions similaires dans leurs moyens et effectifs. Ces derniers, spécialisés dans la maintenance plus que la construction, voient l’obligation de sous-traiter aux industriels privés une partie des travaux au détriment de leur propre capacité, car la maintenance concurrence les nouvelles constructions pour l’usage des infrastructures et des heures de travail. Electric Boat et Newport News réalisent aujourd’hui des travaux de révision sur des sous-marins d’attaque qui relèveraient normalement des chantiers publics, ces derniers souffrant d’une insuffisance de capacité et de main-d’œuvre. Paradoxalement, la flotte des sous-marins d’attaque en attente ou en cours de maintenance a considérablement augmenté au cours de la dernière décennie, plus d’un tiers des SSN étant actuellement indisponibles pour opérations.
Construire des sous-marins, mais où ?
Face à la volonté de la Marine d’agrandir la flotte, ces problématiques sont graves. La taille future de la flotte restera un objectif inaccessible si la capacité industrielle à construire ces sous-marins n’est pas suffisante. Aujourd’hui, Newport News et Electric Boat peinent à tenir leur objectif de deux sous-marins de la classe Virginia produits par an, malgré des efforts pour améliorer l’efficacité, les plannings glissent. La pression augmentera avec la série Columbia, les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE) de nouvelle génération, puis avec le futur sous-marin nucléaire d’attaque qui succédera à la classe Virginia.
Selon le dernier plan décennal de construction navale, la flotte de sous-marins d’attaque devrait atteindre un minimum de 46 unités en 2030, puis croître à 60, 69 ou 63 unités d’ici 2053, selon l’alternative retenue. Le Congressional Research Service souligne qu’une « vallée » dans le nombre de sous-marins est attendue dans les années 2020 et 2030, directement liée à l’interruption des commandes dans les années 1990, un phénomène connu et régulièrement signalé depuis 1995. La Marine prévoit de prolonger la durée de vie de sept sous-marins de classe Los Angeles (prévue autour du milieu des années 2030) pour compenser ce creux, mais une période de tension opérationnelle et un affaiblissement de la dissuasion face à la Chine pourraient subsister avant une montée en capacité avec les nouvelles constructions.
Le plan Shipyard Infrastructure Optimization Plan sur 20 ans, visant à moderniser les chantiers publics par des investissements massifs, pourrait améliorer leur situation. Ce programme cible quatre grands chantiers publics (Norfolk, Portsmouth, Puget Sound et Pearl Harbor) pour assurer leur rôle de maintenance. S’il réussit, il permettrait de soulager la pression sur les chantiers privés et de libérer leurs capacités pour la construction. Mais ce succès reste incertain : le Government Accountability Office a signalé des problèmes majeurs sur les estimations budgétaires et les calendriers. En cinq ans, un seul projet clé, un bassin à sec à Portsmouth, a été lancé.
Un secteur sous-marin en danger
La base industrielle des sous-marins reste fragilisée par la pénurie de main-d’œuvre qualifiée et la hausse des coûts des matériaux. Bien qu’elle soit moins exposée que les constructeurs de bâtiments de combat de surface aux messages fluctuants de la Marine sur la taille de la flotte et les priorités d’acquisition, les divergences sur le nombre futur de SSN doivent être clarifiées. Rétablir durablement la santé de cette industrie nécessite une vision constante et une planification à long terme. Cela permettra aux chantiers et à leurs fournisseurs d’anticiper, d’investir dans les compétences et les infrastructures, et d’éviter les décisions abruptes qui ont tant fragilisé le secteur dans les années 1990.
Toutefois, la Marine et le gouvernement doivent se demander si la base industrielle peut réussir seule ce redressement. L’intervention directe de l’État dans des marchés privés est une idée difficile à faire accepter aux États-Unis, mais le cas des sous-marins est particulier. Ce marché est à la fois un monopsonie (avec la Marine américaine comme seul acheteur) et un quasi-monopole (même s’il y a deux principaux constructeurs, Electric Boat et Newport News, ils ont des fonctions différentes et ne sont pas en concurrence directe). Étant donné l’importance stratégique d’une production solide et efficace, il est positif de constater que cette option est étudiée. Des signes encourageants sont apparus récemment, avec trois déterminations présidentielles permettant d’utiliser la Defense Production Act pour renforcer la base industrielle des sous-marins. La Maison Blanche a également demandé 3,4 milliards de dollars de fonds supplémentaires d’urgence pour l’exercice 2024 afin de soutenir cette industrie. L’administration Biden et la Marine doivent suivre ces évolutions avec attention et veiller à ce que les mesures soient suffisantes pour assurer la résilience du secteur. Le Congrès ne doit pas laisser sa paralysie actuelle affecter le financement indispensable.
L’accord AUKUS, comprenant la vente de trois (avec option pour cinq) sous-marins Virginia-class à l’Australie, pourrait compliquer la donne. Si deux de ces sous-marins seront probablement des unités existantes, les États-Unis devront compenser à terme un déficit de trois sous-marins dans leur flotte dans les années 2030. Faute de quoi, ils pourraient être tentés de conserver ces unités au lieu de les livrer, ce qui mettrait en péril l’accord. La solidification de la capacité industrielle américaine sera donc bénéfique aussi bien pour l’Australie que pour le Royaume-Uni.
Enfin, un investissement constant et efficace dans les chantiers publics est indispensable. Cela permettra de maintenir la flotte actuelle et de délester les chantiers privés des contraintes de maintenance, libérant ainsi des capacités pour la construction. La Marine doit garantir un suivi renouvelé et soutenu du Shipyard Infrastructure Optimization Plan, afin qu’il évite de devenir une promesse inutile et mal mise en œuvre. Une base industrielle résiliente et une force sous-marine solide requièrent idéalement un soutien ciblé de l’État et certainement une planification cohérente et durable. La Marine et l’administration Biden ont la responsabilité de le fournir.
Emma Salisbury est doctorante au Birkbeck College de l’Université de Londres et associée au Council on Geostrategy. Ses recherches portent sur les acquisitions de défense et le complexe militaro-industriel. Elle travaille également au Parlement britannique. Les opinions exprimées ici lui sont propres.
Photo : Marine américaine, Newport News Shipbuilding/Libérée