Il y a plus de trois ans, le gouvernement américain a commencé sa réaction prudente face à la pandémie de COVID-19. Sans aucun doute, des erreurs et des défis ont jalonné cette période, bien que ce ne soit pas la première fois que les États-Unis doivent affronter une pandémie majeure. Depuis au moins la fin de l’année 2001, le gouvernement américain porte un intérêt majeur à la sécurité nationale liée aux menaces biologiques. Le Département de la Défense (DoD) développe notamment des stratégies pour faire face aux pandémies et aux maladies infectieuses depuis au moins 2009. Face aux difficultés perçues du Département de la Santé et des Services sociaux (HHS) dans la gestion récente de la pandémie, l’armée américaine a joué un rôle inédit dans le soutien au développement et à la distribution du vaccin anti-COVID-19. Aujourd’hui, les responsables du DoD suggèrent que le département devrait jouer un rôle accru dans la lutte contre les épidémies naturelles, tant au niveau national qu’à l’étranger.
Le 1er novembre 2021, le secrétaire à la Défense, Lloyd Austin, a ordonné la préparation d’une Revue de posture en biodéfense visant à « évaluer le paysage des menaces biologiques et à établir la posture du département en matière de biodéfense ». Austin a fixé trois objectifs majeurs : unifier les efforts de recherche biologique, moderniser les opérations pour améliorer la préparation, et synchroniser la planification en biodéfense avec d’autres agences gouvernementales afin de soutenir les efforts nationaux. Plus de 21 mois plus tard, le rapport a été publié, mais il ne s’aligne en rien avec des documents de référence tels que la Revue de posture nucléaire ou la Revue de la défense antimissile. Il n’offre aucune stratégie claire pour contrer les menaces adverses, se rattache de manière très faible à la Stratégie nationale de défense, et ne prévoit aucune modernisation concrète des capacités de défense spécifiques.
En tant que premier exercice de ce type, cette revue ne traite pas des capacités militaires en biodéfense et n’éclaire pas la posture de préparation des forces. Au contraire, elle embrouille les concepts de biopréparation du département, retire certains pouvoirs aux agences militaires spécialisées dans les menaces biologiques et appelle à la duplication des efforts d’autres agences gouvernementales déjà fortement impliquées dans la biopréparation nationale.
Cette Revue de posture en biodéfense propose la création d’une structure de gouvernance unique : le Conseil de biodéfense. Celui-ci serait chargé de déterminer les priorités et stratégies d’investissement, d’orienter la collecte de renseignements, de rediriger les budgets, de superviser les exercices et la préparation des services aux incidents biologiques, ainsi que d’intervenir dans les discussions sur la bioéconomie nationale. Cette démarche ne répond pas à un manque d’autorité ou de rôles définis au sein du DoD, mais à la nécessité d’un « approche collective et unifiée » plus forte et à « renforcer les mécanismes d’intégration pour la conscience situationnelle ». Cependant, la revue utilise des termes flous, dénature les concepts de défense liés à la biopréparation, et ignore les rôles existants du système de santé militaire ainsi que des offices d’approvisionnement et logistique des armées.
Manque de clarté sur les définitions
La base de cette revue est issue des documents du gouvernement Biden, notamment le rapport American Pandemic Preparedness: Transforming Our Capabilities (2021) et la National Biodefense Strategy and Implementation Plan (2022). Ces documents requièrent que les agences gouvernementales développent des capacités spécifiques pour se protéger contre les incidents biologiques, qu’ils soient naturels, accidentels ou délibérés. L’accent national a été mis à raison sur la préparation aux pandémies, eu égard aux difficultés rencontrées lors de la crise COVID-19. Si les risques d’attaques biologiques intentionnelles ou d’accidents de laboratoire existent, aucun incident catastrophique ne s’est produit sur le sol américain à ce jour. Les responsables du DoD ont pour mission de protéger les militaires, les civils et leurs familles sur les bases américaines contre ces trois types de menaces biologiques, ce qu’ils font effectivement. Pourtant, cette réalité demeure peu claire dans la revue.
La stratégie nationale identifie le DoD comme principal acteur ou soutien pour plusieurs objectifs biologiques. La revue reprend donc les mêmes définitions générales. Cependant, la stratégie est intrinsèquement fragilisée par son manque de précision sur la manière d’aborder les menaces biologiques. La biodéfense y est définie comme un ensemble d’actions visant à contrer, préparer, répondre et se remettre des incidents biologiques. Ces notions recoupent celles de la Political Directive 8 sur la préparation nationale, mais il est surprenant que le terme de « biopréparation », davantage utilisé dans d’autres documents gouvernementaux, n’apparaisse pas ici. Ce dernier aurait été plus approprié que biodéfense.
En effet, « défense » renvoie typiquement à la protection et à la réponse face à des acteurs malveillants, excluant les phases de prévention ou de récupération. La prévention intervient avant la crise, la récupération après, la défense se situant entre les deux. Il est essentiel de distinguer le rôle militaire lors d’incidents terroristes domestiques et la conduite d’opérations contre une attaque biologique en temps de guerre. Cette distinction est cruciale pour que les décideurs politiques attribuent clairement les responsabilités aux agences de défense pour développer des capacités militaires adaptées à ces scénarios. Cette clarté manque toutefois dans le document.
La revue définit la « biomenace » comme une entité provoquant un biodanger conduisant à un bioincident. Un biodanger est toute substance biologique présentant un risque pour les personnes, animaux, plantes ou environnement. Un bioincident est défini comme tout événement où un biodanger menace des individus. Cette définition circulaire complique la tâche d’identifier des besoins distincts pour chaque source de menace (naturelle, accidentelle, ou hostile) et d’allouer les financements à la bonne agence gouvernementale. Des dizaines, voire des centaines, de menaces biologiques significatives existent, mais toutes ne relèvent pas de la sécurité nationale. Le terme générique « menaces biologiques » ne permet pas de justifier rationnellement l’attribution des fonds publics ni le développement spécifique des capacités militaires. Il n’existe pas de réponse universelle adaptée à toutes ces menaces.
Les auteurs reconnaissent cependant les distinctions entre menaces biologiques naturelles, actes délibérés et accidents de laboratoire. Ils insistent aussi sur les intentions potentiellement hostiles d’États adverses et les risques liés aux progrès biotechnologiques pouvant faire émerger de nouvelles menaces, tout en soulignant l’importance de la préparation aux pandémies. Le DoD poursuit déjà ces objectifs à travers ses directives sur la protection sanitaire des forces, la defense biologique et la biosécurité en laboratoire. Cependant, la revue évoque des « lacunes, chevauchements et défaillances » dans ces domaines sans préciser où elles se situent.
Un point particulier porte sur la nécessité de contre-mesures médicales « indépendantes de la menace » destinées à permettre une réponse rapide et efficace aux biothreats. La revue propose d’abandonner les listes classiques priorisant agents biologiques de guerre et maladies naturelles, de crainte que ne surgissent des menaces biologiques nouvelles ou inconnues. Ce débat, largement alimenté par la question des origines du COVID-19, ne devrait pas occulter l’essentiel : il importe plus d’améliorer la préparation face à la prochaine pandémie que de polémiquer sur l’origine précise du virus. Cette discussion est nettement différente de celle relative au développement de capacités biodéfense adaptées aux militaires sains en opérations de guerre. Le vrai défi, en réalité, est d’identifier les bénéficiaires des financements pour répondre à ces menaces.
L’ignorance des missions et objectifs stratégiques
La revue devait « unifier les efforts », « optimiser les capacités » et « synchroniser la planification en biodéfense ». Pour beaucoup de dirigeants, cela signifie attribuer aux organisations de défense la résolution des lacunes apparues dans la santé publique après le COVID-19. Alors qu’elle souligne des acteurs clés tels que la Defense Health Agency, le Programme de défense chimique-biologique du DoD et la Defense Advanced Research Projects Agency, le rapport ne passe pas en revue les capacités actuelles des forces armées en protection sanitaire, biodéfense ou biosécurité de laboratoire. Il omet les agences de santé publique de l’Armée, de l’Armée de l’air et de la Marine, l’Institut médical d’infectiologie de l’armée américaine, ainsi que des programmes spécifiques comme le Congressionally-Directed Medical Research Program, un important programme de recherche biomédicale. Il ne propose aucune vision pour les capacités futures, contrairement aux documents stratégiques nucléaire et antimissile.
La revue suggère que la prolifération d’agences et programmes aux directives et budgets propres constitue un obstacle à l’optimisation de la biodéfense. En réalité, chaque organisation possède des autorisations et financements spécifiques car elle développe des capacités distinctes pour la protection sanitaire des forces, l’engagement sanitaire mondial ou la lutte contre les armes de destruction massive. La biosécurité en laboratoire, le renseignement militaire et la recherche-développement biologique soutiennent toutes ces missions. Il existe d’ailleurs une stratégie distincte pour les pandémies et maladies infectieuses, parfaitement différenciée de la lutte contre les armes de destruction massive, car les approches sont très différentes. Les services militaires ont intérêt à conserver leur pleine capacité de combat en protégeant la santé de leurs effectifs, mais cela dépasse la simple prévention des maladies. Ils couvrent aussi les accidents, blessures et affections non infectieuses. Tous collaborent étroitement au Defense Health Headquarters en Virginie. La Defense Health Agency coordonne déjà la protection sanitaire interarmées, incluant la prévention des maladies.
Le programme d’engagement sanitaire mondial du DoD poursuit quant à lui un objectif distinct : aider les nations partenaires à renforcer leurs capacités sanitaires, combattre les maladies émergentes et résistantes aux antibiotiques, et soutenir les missions humanitaires. Ce rôle, assumé notablement lors de la crise Ebola en Afrique de l’Ouest en 2014, est piloté en collaboration avec le HHS et le Département d’État, et séparé des fonctions militaires de protection des forces.
La revue réclame le renforcement des capacités de biosurveillance, ce qui surprend, car ces programmes existent déjà. La Defense Health Agency supervise la Armed Forces Health Surveillance Division, qui œuvre avec plusieurs agences fédérales pour la surveillance mondiale des maladies. De plus, la communauté du renseignement inclut désormais la bio-sécurité parmi ses priorités au sein du Centre national de lutte contre la prolifération.
Au sein des forces armées, la biodéfense fait partie de la lutte contre les armes de destruction massive, et elle dispose d’un financement séparé de la recherche médicale sur les maladies infectieuses. Cette division historique a été créée après l’opération Desert Storm en 1990, où les soldats américains manquaient de vaccins spécifiques et d’outils de détection avancés. Dans les années 1980, les agences médicales militaires avaient priorisé la lutte contre les maladies naturelles, jugées plus menaçantes, au détriment des agents de guerre biologique. Cette décision s’est révélée insuffisante face à un adversaire équipé de capacités biologiques offensives. Pourtant, au cours des 15 dernières années, les financements de recherche en défense chimique-biologique ont été réduits au profit de la préparation aux maladies naturelles, dans une volonté parfois mal orientée de contribuer à la santé publique nationale.
La revue appelle à une collaboration accrue avec d’autres agences gouvernementales, notamment les National Institutes of Health, les Centers for Disease Control and Prevention, et la Biomedical Advanced Research and Development Authority. Ces interactions existent déjà, mais la revue omet de mentionner des acteurs importants comme les centres du Homeland Security et le bureau international santé et biodéfense du département d’État, qui investissent massivement dans la biopréparation, notamment la détection précoce et la réponse médicale. Il reste donc à préciser quel véritable vide capacitaire le DoD doit combler face aux épidémies d’envergure nationale ou internationale.
Une quête d’efficacité
La majorité des menaces biologiques répond à des épidémies naturelles. L’assistant au secrétaire à la Défense pour les affaires sanitaires supervise la Defense Health Agency, dotée d’un budget annuel de 37 milliards de dollars, dirige l’engagement sanitaire mondial et la biosurveillance. Il semblerait donc logique que cette entité préside le Conseil de biodéfense. Pourtant, c’est l’assistant responsable de la défense nucléaire, chimique et biologique, dont la mission principale est le développement des armes nucléaires et la recherche en défense biologique, qui a été désigné secrétariat exécutif. La revue cible explicitement le Chemical and Biological Defense Program pour qu’il oriente ses recherches vers la préparation pandémique, aggravant une forme de « compétition » avec le programme sanitaire de défense. Pourquoi un bureau consacré à l’acquisition dirige-t-il une revue destinée essentiellement à des préoccupations sanitaires ?
Cela traduit peut-être un doute de certains responsables militaires quant à la compréhension par les professionnels de santé des politiques de défense, voire une difficulté pour la communauté médicale à faire valoir ses intérêts. Le Military Health System a par ailleurs fait face à des défis significatifs dans la hiérarchisation de ses priorités. La complexité du dialogue entre décideurs et scientifiques est bien connue, le fossé entre recommandations fondées sur des preuves et décisions politiques à court terme pouvant parfois conduire à une politisation de la science. Cette dynamique affecte aussi le lien entre médecins militaires et décideurs de la défense.
La revue préconise un effort DoD global pour développer et tester des scénarios intégrant les biothreats, et pour prioriser plans et entraînements afin d’améliorer la préparation dans un environnement exposé aux menaces biologiques. Malheureusement, le rapport ignore le rôle de la formation militaire professionnelle dans ce domaine. Or, deux obstacles majeurs persistent : aucun service ne s’entraîne spécifiquement aux biothreats en séance dédiée, mais les intègre plutôt en complément d’exercices de combat ou chimiques-biologiques. Simuler efficacement une attaque biologique demeure délicat. Ensuite, les budgets d’entraînement sont limités et orientés vers d’autres priorités, sauf pour les unités médicales spécialisées. Aucune unité militaire n’a jamais échoué à un déploiement pour cause de carence en formation biodefense. L’augmentation des entraînements nécessiterait des financements dédiés, une perspective peu probable.
Chaque force armée doit disposer de stocks adéquats de fournitures biodéfense, adaptés au contexte spécifique. Tout militaire doit être préparé à évoluer dans un environnement exposé aux menaces biologiques, que ce soit sur une base en temps de pandémie, en conflit contre un adversaire utilisant des armes biologiques, ou en recherche dans un laboratoire de haute sécurité. C’est une responsabilité des armées d’entraîner, organiser et équiper leurs forces pour ces environnements futurs. L’Office of the Secretary of Defense supervise ce domaine, mais sans changements budgétaires notables, c’est aux services qu’incombe cette charge. La préparation des forces face aux armes chimiques, biologiques et aux environnements radiologiques en guerre est un sujet bien connu, débattu dans les états-majors et organismes d’évaluation des besoins militaires.
La secrétaire adjointe à la Défense, Deborah Rosenblum, a récemment défendu la création d’un nouveau cadre de gouvernance visant à dépasser les « silos des centres d’excellence », qui entravent la mise en œuvre des investissements nécessaires sans directive du secrétaire adjoint à la Défense. Reste à démontrer que ces silos sont réellement le problème nécessitant une solution aussi radicale. Les services savent ce dont ils ont besoin et utilisent les processus actuels pour développer des capacités alignées sur leurs besoins. Les différentes évaluations et contrôles garantissent une bonne exécution de ces programmes. Les procédures en vigueur fonctionneront si elles sont correctement appliquées.
Conclusion
Les responsables de la défense, et au-delà, les dirigeants nationaux, doivent clairement comprendre les capacités existantes du DoD pour mitiger les pandémies, se protéger contre l’usage offensif des armes biologiques et réduire les risques d’accidents de laboratoire. Ces trois fonctions n’ont jamais été gérées sous un concept unique et flou de « biodefense ». Cela tient à la diversité des programmes engagés dans la lutte contre les différentes sources de menace biologique. Pour réussir, les politiques de défense doivent définir précisément les rôles et missions des agences, qui se traduisent ensuite en plans et budgets adaptés aux objectifs. Au cours des vingt dernières années, plusieurs tentatives pour fusionner les efforts de recherche biomédicale consacrés à la santé publique et à la biodefense militaire ont échoué, faute de prise en compte du mode d’exécution des exigences et budgets de défense.
La communauté de la sécurité nationale doit néanmoins prioriser les capacités à contrer les armes biologiques adverses, une compréhension qui existait auparavant. Parallèlement, l’intérêt pour les enjeux de santé publique a fortement augmenté, notamment depuis l’attaque à l’anthrax en 2001, puis chaque pandémie qui a frappé les États-Unis. Mais le concept de sécurité sanitaire, censé unir sécurité nationale et santé publique, demeure mal défini, avec des dialogues qui se croisent sans réellement converger. Il serait erroné de penser que le DoD doit renforcer son rôle dans la réponse pandémique via le Chemical and Biological Defense Program, plutôt que par la Defense Health Agency en collaboration avec le HHS, compte tenu des compétences et ressources respectives.
La pandémie COVID-19, malgré son ampleur, a eu un impact limité sur le rythme opérationnel des forces armées américaines. Cela témoigne des mesures efficaces de protection sanitaire des forces, qui, sauf contrainte politique, fonctionnent très bien. L’armée américaine dispose d’une capacité résiliente pour faire face aux épidémies naturelles, soutenue par les programmes de santé du HHS. Le DoD maintient un programme rigoureux de biosécurité en laboratoire. La biodefense, telle que traditionnellement entendue, reste toutefois limitée par des contraintes techniques et budgétaires, mais doit être développée dans le cadre plus large de la lutte contre les armes de destruction massive, en se concentrant sur la protection contre les armes biologiques, sans se diluer dans les vastes exigences de la préparation aux pandémies. Ces fonctions essentielles doivent rester dans leurs structures et programmes existants, et non être diluées sous une gouvernance générique pilotée par un bureau d’acquisition.
Cette Revue de posture en biodéfense ne fait pas progresser la compréhension des enjeux de la communauté de sécurité nationale sur la santé publique, ni l’amélioration de la protection sanitaire des forces. En imposant une gouvernance artificielle sur un ensemble de missions complexes, elle retire des responsabilités aux bureaux déjà engagés dans ces problématiques. Si la direction du département croit aux approches « tout gouvernement » et à la nécessité d’éviter les doublons, cette revue doit être réévaluée de manière critique et recentrée sur les missions fondamentales du DoD : protection sanitaire des forces, engagement sanitaire mondial et lutte contre les armes de destruction massive.
Albert J. Mauroni est directeur du U.S. Air Force Center for Strategic Deterrence Studies et auteur de l’ouvrage BIOCRISIS : Defining Biological Threats in U.S. Policy. Les propos exprimés dans cet article reflètent uniquement l’opinion de l’auteur et ne sauraient engager la politique officielle de l’US Air Force, du Département de la Défense ou du gouvernement des États-Unis.
Photo : U.S. Marine Corps, par le soldat Timothy Shoemaker.
