En novembre 2015, j’étais à cinq mois de la prise de commandement de la campagne aérienne contre l’État islamique autoproclamé. L’opération Inherent Resolve battait son plein. La puissance aérienne de la coalition bloquait les renforts ennemis, coupait les lignes de ravitaillement, étouffait les revenus pétroliers illicites et permettait aux forces amies de reprendre des positions stratégiques. Nous infligions des pertes significatives à l’ennemi : la semaine précédant Thanksgiving 2015, le Commandement central américain a enregistré la plus forte consommation d’armes sur sept jours depuis le début de la campagne.
Ce groupe a finalement été vaincu, mais j’avais déjà pressenti un défi stratégique majeur : les États-Unis, leurs alliés et partenaires ne disposaient pas de stocks profonds de munitions de précision prêtes à l’emploi. La coalition manquait de puissance de feu. Une transformation rapide s’imposait.
Au Salon aérien de Dubaï, également en novembre 2015, Deborah James, alors secrétaire à l’Armée de l’air, et moi-même avions rencontré des partenaires industriels pour discuter de l’impératif d’augmenter la production d’armes. Pourtant, près de dix ans plus tard, malgré de nombreuses réunions de haut niveau et des études à répétition, peu de choses ont changé. Les États-Unis font toujours face aux mêmes contraintes en matière de munitions, accentuées désormais par les conflits en Ukraine et au Moyen-Orient.
Le combat a toujours été au cœur de ma carrière militaire. Du Moyen-Orient à l’Europe, en passant par l’Indo-Pacifique, j’ai pu constater que la transformation est déterminante pour que l’Amérique puisse dissuader, et, le cas échéant, remporter les conflits. Mais au Pentagone, j’ai aussi vu la lenteur avec laquelle cette transformation s’opère au plus haut niveau, ralentissant l’arrivée des capacités vers les combattants. Cette tension entre le rythme de la guerre et celui de la bureaucratie a façonné ma démarche Accelerate Change or Lose (« Accélérer le changement ou perdre »), d’abord en tant que chef d’état-major de l’Armée de l’air, puis comme président des chefs d’état-major interarmées. Dans les deux fonctions, j’ai cherché à réduire la bureaucratie, moderniser plus rapidement et préparer les forces pour les combats futurs.
Comme président des chefs d’état-major, j’ai examiné avec le personnel interarmées les recommandations de quatre commissions bipartites : le Section 809 Panel de 2018 sur la réforme des acquisitions ; la Commission sur la posture stratégique de 2023 ; la Commission 2024 sur la réforme de la planification, programmation, budgétisation et exécution (PPBE) ; et la Commission sur la stratégie de défense nationale de 2024. À travers près de 200 recommandations pertinentes, le message est remarquablement cohérent : le Département de la Défense, le Congrès et la base industrielle de défense doivent agir avec plus d’urgence, de souplesse et d’unité pour fournir rapidement et à grande échelle des capacités aux combattants.
De nombreux rapports continuent d’accumuler les mêmes recommandations – des mesures que la plupart considèrent nécessaires. Pourtant, leur mise en œuvre reste insuffisante. Comme l’a un jour souligné un leader expérimenté : « Tout ce que nous ne voulons pas faire, nous continuons à l’étudier. »
Les États-Unis n’ont plus le luxe du temps. Xi Jinping a fixé les ambitions de la Chine selon trois échéances clés : 2027, 2035 et 2049. La première vise à être prêt à mener une invasion de Taïwan, la deuxième à transformer l’armée chinoise en force « intelligente », en voie d’atteindre la troisième, soit une armée de « classe mondiale ». Ce calendrier est celui d’un seul adversaire, et d’autres crises mondiales imprévisibles peuvent survenir. Le facteur temps est donc primordial. L’essentiel, désormais, est l’exécution urgente : bâtir de la souplesse dans les budgets et les acquisitions, fournir à l’industrie des signaux constants de demande fiables, et éliminer la lourdeur bureaucratique qui ralentit tout. Surtout, Pentagone, Congrès et industrie doivent agir comme une seule entité focalisée sur l’exécution et la livraison rapide de capacités.
Souplesse dans les processus, les contrats et les financements : un impératif
Fournir des capacités de combat au rythme des conflits modernes exige de la flexibilité. Or, le budget de la Défense est actuellement fragmenté en milliers de lignes budgétaires, organisées en catégories rigides dites des « couleurs de l’argent ». Ce système, conçu pour assurer un contrôle strict, ne favorise ni la rapidité ni la flexibilité. Il crée des obstacles pour réallouer les ressources face à des opportunités ou des crises. Pour gagner en réactivité, le Congrès et l’exécutif doivent travailler ensemble afin de regrouper les programmes en portefeuilles consolidés.
Le Section 809 Panel et la Commission PPBE sont parvenus à la même conclusion : plutôt que de gérer chaque programme isolément, ils doivent être intégrés dans des portefeuilles confiés à des cadres exécutifs disposant de l’autorité pour allouer davantage de ressources aux programmes performants au détriment des moins performants. La concurrence au sein de ces portefeuilles encourage les entreprises à accélérer leur rythme plutôt qu’à remplir des cases administratives. Cette approche permettrait de livrer les meilleures capacités disponibles en quelques semaines ou mois, au lieu d’années.
Depuis le début de l’année, l’Armée américaine a engagé des démarches prometteuses en ce sens, en constituant des portefeuilles pour les drones, la lutte contre les drones ennemis et la guerre électronique. D’autres portefeuilles sont en cours de discussion, et un projet de note du secrétaire à la Défense vise à institutionnaliser cette gestion par portefeuilles à l’échelle du département. Les services doivent avancer rapidement pour identifier quelques portefeuilles à consolider, avec les lignes budgétaires correspondantes, et confier leur gestion à des responsables dotés d’une flexibilité financière claire. Cela leur permettrait de déplacer les fonds vers les programmes les plus prometteurs afin d’accélérer la livraison des capacités requises. Pour l’instant, seule l’Armée a évoqué publiquement ce passage à ce modèle.
Toutes les acquisitions ne se prêtent pas à ce fonctionnement, mais de nombreux domaines concernés sont évidents, notamment les composants de munitions, les capacités cyber et technologiques, les systèmes autonomes, ainsi que les lancements et services spatiaux produits par le secteur privé ou via des partenariats public-privé où la technologie évolue plus vite que les cycles budgétaires.
Cette souplesse devra s’accompagner d’une transparence accrue. Le Congrès et le Pentagone doivent conjointement veiller à maintenir la confiance grâce à des systèmes de données modernes, des tableaux de bord accessibles et un dialogue continu. Une visibilité claire sur la gestion des fonds permettra à la supervision d’accélérer les processus plutôt que de les freiner.
Maintenir la cohérence des efforts entre acteurs et investissements
Dans une grande bureaucratie comme le Département de la Défense, la cohérence est essentielle à la rapidité. À ce niveau, des signaux de demande prévisibles et un financement stable sont nécessaires mais pas suffisants pour assurer une réaction rapide et durable. Cette cohérence ne peut reposer sur le Pentagone seul : le Congrès et l’industrie ont un rôle clé.
Les signaux du Pentagone varient trop souvent, les services élaborant leurs budgets année après année. Par exemple, entre les exercices 2023 et 2025, les achats de munitions JDAM (Joint Direct Attack Munitions) ont chuté de 65 % en une année puis encore de 5 % l’année suivante. Pendant cette période, les acquisitions de missile guidé anti-radiations étendu (AARGM-ER) ont diminué de 30 % une année pour doubler l’année suivante. De nombreuses autres munitions suivent ce schéma de fluctuations budgétaires annuelles. Dans mes échanges avec l’industrie, on m’a souvent dit que cette instabilité rendait difficile la maîtrise des coûts et la fidélisation des compétences.
Par ailleurs, même lorsque des fonds sont autorisés, les résolutions provisoires retardent leur déblocage. Durant les 15 années où j’ai été général, un seul budget de la Défense a été voté à temps. Cumulé, le département a connu cinq années sous résolutions provisoires, l’empêchant ainsi de lancer de nouveaux programmes, d’accroître la production ou de signer des contrats à long terme. Le financement restait bloqué aux niveaux de l’année précédente, même si les priorités évoluaient. En pratique, ces résolutions – qui ont financé le ministère de la Défense depuis mars cette année jusqu’au récent arrêt des activités gouvernementales – ont mis les forces armées au point mort, ne dépensant que pour maintenir les plans de l’année passée, en attendant le feu vert pour agir sur les priorités actuelles.
Les conséquences se traduisent par une modernisation ralentie, des perturbations dans les entraînements et l’entretien, ainsi que des difficultés pour les partenaires industriels prêts à lancer de nouveaux programmes, prévoir leur production, gérer les chaînes d’approvisionnement et maintenir les emplois. C’est une des raisons des retards et des dépassements de coûts devenus fréquents. Un budget voté à l’heure par le Congrès et des signaux stables du Pentagone sont donc des conditions indispensables à la cohérence.
Comme je l’ai expliqué lors d’auditions au Congrès, les achats pluriannuels sont l’une des méthodes les plus éprouvées pour instaurer cette cohérence, réduire les risques pour la sécurité nationale et réaliser des économies. Trois des quatre commissions mentionnées précédemment ont recommandé d’étendre cette pratique.
Le budget de la Défense pour l’exercice 2024 a accompli un progrès en autorisant des achats pluriannuels pour six munitions critiques : le missile Naval Strike, le système guidé de roquettes à lancement multiple, le missile Patriot PAC-3 MSE, le missile anti-navire longue portée, le missile air-sol de frappe lointaine (JASSM) et le missile air-air à moyenne portée avancé. Cela, après que les commissions des forces armées ont dû pousser les législateurs pour élargir ce système à un plus grand nombre de munitions.
Si l’on se concentre à juste titre sur les munitions, les achats pluriannuels peuvent aussi s’appliquer aux programmes avec composants à long délai, exigences stables et forte demande annuelle, comme les composants de munitions, la propulsion d’aéronefs, les moteurs-fusées à propergol solide, ou les éléments de sous-marins et de réacteurs nucléaires. Ces secteurs, souvent fragiles, pourraient bénéficier d’achats groupés pluriannuels, stabilisant les fournisseurs et renforçant la base industrielle.
Le Conseil d’accélération des munitions du Département de la Défense, qui vise à doubler la production de 12 armes clés, constitue un bon point de départ pour coordonner ressources, processus et chaînes d’approvisionnement.
La cohérence crée la confiance, réduit les coûts et raccourcit les délais de livraison. Elle sécurise aussi les chaînes d’approvisionnement, permettant une montée en charge rapide lorsque surviennent les crises. À l’inverse, des signaux de demande fluctuants découragent les fournisseurs, notamment les sous-traitants, de prendre des risques pour développer les chaînes d’approvisionnement, recruter ou construire des infrastructures en avance sur programmes ou contrats sécurisés.
Simplifier les processus d’achat du Pentagone
La réforme des acquisitions est un sujet récurrent, sans changement suffisamment tangible sur le terrain. Bien que des autorisations existent pour accélérer, elles sont noyées sous une réglementation lourde, entretenant une culture aversive au risque qui privilégie la conformité bureaucratique au détriment de l’urgence opérationnelle.
Le règlement fédéral et celui de la Défense comptent plus de 2 000 pages. S’y ajoutent près de 7 400 pages de la réglementation financière départementale. Leur croissance durant les années 1970 a quasiment doublé les délais d’acquisition. Naviguer dans cette masse de directives allonge les procédures et freine la réforme. Les commissions PPBE et Section 809 proposent des mesures concrètes pour simplifier grâce à des outils numériques et à la formation des effectifs afin de reconstruire la confiance et changer la culture. L’initiative gouvernementale de réécriture en langage clair du règlement fédéral vise à supprimer les éléments non obligatoires et offrira une opportunité majeure pour accélérer la livraison des capacités.
Mais la réécriture seule ne suffira pas. Il faudra aussi identifier et mettre en valeur les autorités existantes, peu ou pas utilisées, qui échappent au règlement fédéral et qui pourraient accélérer les acquisitions. En parallèle, des programmes de formation devront accompagner ces autorités, nouvelles et existantes, avec un premier groupe ciblé de personnels volontaires, compétents et motivés. Des incitations (primes de performance, développement professionnel, récompenses, avancement accéléré) doivent être mises en place pour pérenniser ces réformes. L’intelligence artificielle pourrait jouer un rôle majeur en accélérant les processus tout en garantissant la supervision et en réduisant la bureaucratie. Bien utilisée, elle pourrait épauler les professionnels des acquisitions et aider les décideurs du Pentagone et du Congrès dans leurs contrôles sous la nouvelle réglementation.
Le Congrès agit sur deux lois essentielles pour accélérer le déploiement des capacités opérationnelles : le FoRGED Act au Sénat et le SPEED Act à la Chambre des représentants, qui ont influencé plusieurs dispositions de la Loi d’autorisation de la défense nationale (NDAA) pour l’exercice 2026. Ces lois visent la simplification mais avec des approches différentes. Le FoRGED Act élargit la participation des entreprises non-traditionnelles, réduit les contraintes réglementaires, supprime des lois obsolètes et introduit la gestion par portefeuilles. Le SPEED Act vise à raccourcir la procédure d’exigences du Pentagone par un conseil agile des besoins communs et à tester les technologies dans des conditions opérationnelles réelles. Ces textes marquent une avancée qu’il faudra concrétiser à travers leur mise en œuvre effective, véritable test pour les forces armées. En résumé, simplifier les processus favorisera le passage d’une bureaucratie réticente au risque à une culture transparente et collaborative.
Agir en équipe
Dans mes derniers mois comme président des chefs d’état-major, j’ai demandé à l’Université nationale de défense d’organiser un « solarium » dédié au renforcement de la base industrielle de défense. L’objectif était de capitaliser sur les recommandations existantes et de renforcer la collaboration entre Pentagone, Congrès et industrie, posant les bases pour accélérer l’apport de capacités aux combattants. Cette réunion s’est tenue quelques semaines après la fin de mon mandat, sous la direction du vice-président, l’amiral Chris Grady. Je sais que ces efforts se poursuivent sous la conduite du général Dan Caine et de la nouvelle direction du département, comme en témoigne la note du secrétaire à la Défense déjà mentionnée.
Le Pentagone, le Congrès et l’industrie doivent travailler ensemble comme une seule et même entreprise industrielle de défense. Cette approche souligne leur interdépendance et la nécessité d’une collaboration étroite. Chaque acteur apporte des forces essentielles : le Département de la Défense possède la connaissance des problèmes opérationnels, le Congrès détient l’autorité budgétaire, et l’industrie apporte innovation et capacité productive. Si l’un faiblit, l’ensemble patine. Bureaucratie, blocages partisans ou prudence commerciale ont le même coût : le temps perdu, une ressource que nos adversaires cherchent à nous voler.
Le moindre blocage affectera notre position stratégique et fera défaut à nos combattants.
L’accélération repose sur la collaboration et doit devenir une habitude. Le pays a besoin d’une feuille de route commune qui fixe les priorités, aligne les incitations et mesure le progrès en mois, pas en années. Sélectionner un ou deux domaines clés, comme la défense aérienne et antimissile intégrée, pourrait servir de démonstration concrète du succès de la gestion par portefeuilles, des achats pluriannuels et de la simplification de la supervision. Le système Patriot, qui repose déjà sur plusieurs donneurs d’ordre et sous-traitants dans les radars, intercepteurs et moteurs-fusées, offre une opportunité claire de montrer comment la synchronisation entre bureaux programmes et partenaires industriels accélère la mise à disposition des capacités.
Après des décennies de service, je sais que la mise en œuvre n’est pas simple. Mais toute avancée vers plus de souplesse, de cohérence et de simplification est bénéfique pour les forces armées. Il ne s’agit pas de recréer « l’arsenal de la démocratie » des années 1940, ce monde est révolu. Il s’agit de construire un arsenal moderne d’agilité, qui tire parti du dynamisme du secteur privé, d’une gouvernance transparente et d’une mission unifiée. Les commissions ont fourni le plan d’action. La prochaine étape est de l’exécuter avec rigueur et détermination. Le risque accompagne toujours l’action ; le vrai danger, c’est la complaisance. Le temps des études est dépassé. Le temps de bâtir, ensemble et rapidement, est maintenant.
Général (réserviste) CQ Brown Jr., 21e président des chefs d’état-major interarmées.