La montée en puissance de l’arsenal nucléaire chinois suscite un débat au sein des laboratoires de réflexion, des institutions de recherche, ainsi que, plus discrètement, au cœur du Pentagone et du Commandement stratégique américain, sur la manière dont les États-Unis doivent adapter leur posture nucléaire face à l’émergence d’un second « pair nucléaire ». La question centrale porte sur la stratégie de ciblage nucléaire : quels objectifs les États-Unis devraient-ils, dans le langage technique des stratèges nucléaires, « mettre en risque », ou en termes clairs, menacer de frapper par des armes nucléaires.
La politique américaine actuelle de ciblage est souvent décrite comme étant de type contre-forces. Ce terme est largement, et à juste titre, compris comme signifiant que les États-Unis ciblent les forces nucléaires adverses et leurs capacités de commandement et de contrôle nucléaire. Cependant, il est fréquemment mal interprété comme excluant tout autre type de cible. En conséquence, la sagesse conventionnelle veut que les États-Unis développent leurs forces nucléaires pour pouvoir frapper simultanément les forces nucléaires chinoises et russes. Plus tôt cette année, un groupe d’étude du Lawrence Livermore National Laboratory a ainsi soutenu qu’« une augmentation du nombre d’armes nucléaires chinoises ciblables implique une augmentation du nombre d’armes nucléaires américaines pour les viser ». L’an dernier, Franklin Miller, un ancien haut responsable américain, est allé plus loin en appelant les États-Unis à menacer « séparément et simultanément les actifs clés de la Russie et de la Chine », incluant leurs « forces militaires ».
Une perspective alternative, défendue récemment avec deux collègues dans Foreign Affairs, préconise que les États-Unis abandonnent le ciblage des forces nucléaires, de leurs commandements et des dirigeants adverses. Les forces nucléaires chinoises et russes sont, et resteront, suffisamment résilientes pour que des frappes préemptives ne réduisent pas de manière significative les dommages subis par les États-Unis en cas de guerre nucléaire. Ainsi, cibler ces forces n’accroît pas la dissuasion, mais engendre au contraire des risques et des coûts élevés. Dans un conflit conventionnel, la crainte chinoise ou russe d’une attaque massive contre leurs forces nucléaires pourrait les pousser à un usage préventif de l’arme nucléaire, avant la destruction de leurs moyens. Cet usage pourrait être limité et viser à terroriser les États-Unis pour mettre fin rapidement au conflit. Par ailleurs, les forces russes pourraient elles-mêmes lancer des attaques préemptives de grande envergure contre les forces nucléaires américaines (la Chine ne dispose pas encore de telles capacités mais pourrait les acquérir). Enfin, en accroissant son arsenal nucléaire, les États-Unis encourageraient probablement la Chine et la Russie à faire de même, déclenchant une course aux armements difficile à contenir, tendant à exacerber les tensions et à accroître le risque de guerre. En somme, une telle politique affaiblirait la sécurité et la stabilité des États-Unis.
Il convient naturellement de proposer une alternative à cette stratégie contre-forces. Je défends le ciblage dit CMI, acronyme que j’ai forgé pour désigner le fait de tenir à risque les forces militaires conventionnelles et l’industrie de soutien à la guerre. Ces catégories sont probablement déjà intégrées dans les plans de guerre américains, ce qui permettrait d’éviter les complications morales et juridiques liées au ciblage « contre-valeur », c’est-à-dire le ciblage délibéré de populations civiles.
Le débat sur la stratégie de ciblage — et par extension sur la stratégie nucléaire américaine envers la Chine et la Russie — est complexe et important. Malheureusement, il est faussé par deux mythes persistants :
- Mythe 1 : la stratégie contre-forces éviterait toute frappe sur les villes en toutes circonstances.
- Mythe 2 : l’unique alternative à la stratégie contre-forces serait la planification de frappes massives contre les villes.
Ces deux assertions sont en réalité des idées reçues. Reconnaître cela ne clôt pas le débat sur la politique de ciblage : il est tout à fait envisageable de soutenir la stratégie contre-forces tout en reconnaissant que beaucoup de cibles contre-forces sont situées dans des villes, et que le ciblage des populations civiles n’est pas la seule autre option. Toutefois, la persistance de ces mythes fausse le débat en exagérant l’écart en termes de pertes civiles entre frappes contre-forces et autres stratégies, un facteur crucial dans l’appréciation de leur légalité et morale.
Mythe 1 : la stratégie contre-forces éviterait toute frappe sur les villes
On suppose souvent que les frappes contre-forces viseraient exclusivement les forces nucléaires et leurs systèmes de commandement, préservant ainsi les villes. Cette idée est répandue, de Wikipedia au Nuclear Matters Handbook du Département de la Défense américain, qui précise que la stratégie contre-forces « vise à détruire les capacités militaires d’une force ennemie » et cite comme cibles typiques « les systèmes de délivrance des armes nucléaires, les centres de commandement et contrôle, et les dépôts d’armes de destruction massive ». Dans ce cadre, quatre anciens responsables — Keith Payne, John Harvey, Franklin Miller et Robert Soofer — ont affirmé que la politique américaine excluait d’attaquer des villes.
Toutefois, à y regarder de plus près, ces auteurs avancent deux affirmations contradictoires concernant la protection totale des villes. D’une part, ils déclarent que « la destruction intentionnelle des villes et populations ennemies violerait les valeurs morales et le Droit international humanitaire », ce qui n’interdit pas les attaques contre des objectifs militaires légitimes situés en ville. D’autre part, ils soutiennent fermement qu’il faut éviter les frappes sur les villes. Ils citent ainsi le général Bernard Rogers, commandant en chef des forces de l’OTAN en 1986, qui affirmait n’avoir « pas l’intention de lancer une arme nucléaire sur une ville ». Pour les administrations républicaines et démocrates depuis plus de quarante ans, ce principe aurait été confirmé publiquement.
Cette conclusion est cependant erronée. La déclaration de Rogers concernait son rôle spécifique dans la défense de l’Europe de l’Ouest face au Pacte de Varsovie, visant à éviter au maximum des frappes nucléaires sur des villes ouest-allemandes. Le National Security Decision Directive 13, en vigueur à cette époque, autorisait explicitement des attaques nucléaires contre des villes soviétiques et des pays du Pacte de Varsovie, y compris leurs bases industrielles et politiques. L’objectif était de permettre au président américain de modérer ou pas ces frappes pour tenter d’amener Moscou à mettre fin au conflit avant un échange nucléaire total. Ainsi, dans le cas où l’escalade n’aurait pas pu être contenue, le commandement stratégique américain aurait procédé à des frappes nucléaires massives sur des villes adverses.
Il est également inexact d’affirmer qu’aucune administration américaine n’a, avant 2013, affirmé de façon claire le respect du droit international humanitaire dans la stratégie nucléaire. Les premiers engagements explicites dans ce sens datent de 2013, avec le Nuclear Posture Review et depuis les administrations Obama, Trump et Biden insistent sur le fait que les populations civiles ne sont pas des cibles intentionnelles. Mais durant la Guerre froide, les États-Unis rejetaient cette application aux armes nucléaires, craignant qu’une limitation stricte n’affaiblisse l’efficacité des armes nucléaires.
Aujourd’hui, le gouvernement américain n’exclut pas catégoriquement la possibilité de frapper des objectifs militaires légitimes situés en ville. Le Nuclear Posture Review 2022 et les rapports stratégiques de 2013 et 2020 affirment que « les États-Unis ne cibleront pas délibérément les populations civiles », ce qui souligne implicitement que des frappes nucléaires sur des infrastructures militaires urbaines restent envisageables. Le manuel du droit de la guerre du Département de la Défense exige que les armes nucléaires soient utilisées contre des objectifs militaires et que les commandants évaluent la proportionnalité des frappes, ce qui n’empêche pas des frappes nucléaires en milieu urbain lorsque l’impact militaire justifie les dommages collatéraux.
C’est d’ailleurs la conviction de Payne et ses collègues, qui estiment indispensable de pouvoir menacer les infrastructures militaires situées dans ou près des villes, conformément aux centres de pouvoir politique et militaire que chaque régime tient à protéger. Franklin Miller, tout comme la Strategic Posture Commission, plaident pour un ciblage incluant les dirigeants, leurs capacités de commandement, les forces conventionnelles, nucléaires, et l’industrie de guerre, souvent localisées en zones urbaines. Les plans nucléaires américains connus en partie datent de 2009 et prévoient quatre grandes catégories de cibles : forces militaires, infrastructures liées aux armes de destruction massive, leadership militaire et national, ainsi qu’infrastructures de soutien à la guerre.
Les conséquences des frappes contre-forces
Durant les premières phases d’un conflit nucléaire limité, il est probable que les États-Unis renoncent à frapper des cibles militaires en ville afin d’encourager une modération symétrique et tenter de maîtriser l’escalade. Cependant, la possibilité d’attaquer ces cibles existe, et à mesure que le conflit s’intensifiera, cette retenue risque de disparaître. En définitive, même une stratégie contre-forces aboutirait à des frappes nombreuses sur les villes adverses, causant des millions de morts, potentiellement des centaines de millions en Chine, du fait de la densité démographique.
Les forces nucléaires ne sont pas toutes situées dans des zones reculées. Certaines de ces dernières, bien que bâties dans des déserts isolés comme les nouveaux silos chinois, pourraient causer des millions de victimes, notamment par l’irradiation de la capitale Beijing située à 700 kilomètres des sites et généralement en zone de retombées. Ces effets ne se limiteraient pas à la Chine, mais toucheraient aussi des pays alliés ou voisins : plusieurs milliers de personnes pourraient mourir en Corée du Nord, Corée du Sud, Japon ou Mongolie.
En Russie, plusieurs bases nucléaire stratégiques sont situées à moins de 350 kilomètres de Moscou (13 millions d’habitants), et certains sites encerclent la ville, exposant sa population aux retombées nucléaires indépendamment des vents. Novosibirsk, la troisième plus grande ville russe avec 1,6 million d’habitants, se trouve à seulement 30 kilomètres d’une base de missiles mobiles.
Par ailleurs, pour tenir à risque les cibles recommandées par Miller, Payne et la Strategic Posture Commission, les États-Unis devraient viser des infrastructures situées directement au cœur des villes.
Par exemple, le Centre national de commandement de la défense russe est en plein centre de Moscou. Le quartier général de la Force des missiles de l’Armée populaire de libération chinoise, censé transmettre les ordres d’emploi des armes nucléaires, se trouve dans le nord-ouest de Beijing, une mégapole de 22 millions d’habitants. Si ces installations et leurs doublures sont visées, cela implique des frappes dans plusieurs zones urbaines.
L’industrie de soutien à la guerre recouvre des installations énergétiques, métallurgiques, de production de munitions, ainsi que des infrastructures portuaires et de transport, souvent situées dans ou à proximité de zones densément peuplées. Il serait impossible de ruiner la capacité industrielle d’un État en s’attaquant uniquement à des sites isolés, ce qui requiert l’anéantissement de villes entières en Russie ou en Chine.
De même, frapper la structure sécuritaire centrale du régime impliquerait de cibler agences de sécurité, ministères, administrations locales et médias d’État, la majorité de ces sites se trouvant dans des zones urbaines. À Moscou, par exemple, le siège du FSB est au centre-ville à proximité immédiate du centre de commandement militaire.
Les équipements militaires conventionnels, bien qu’éparpillés, sont également souvent proches de zones habitées. Aux États-Unis, ces installations seraient prioritairement celles situées dans les régions très peuplées du sud-est de la Chine, proche de Taiwan, et de l’ouest de la Russie, limitrophe des pays de l’OTAN.
Enfin, viser les dirigeants adverses implique de frapper où qu’ils soient, y compris dans des complexes protégés proches ou sous les villes. Des bunkers profonds, connus autour de Moscou et la périphérie de Pékin, sont destinés à protéger ces autorités et à leur permettre de poursuivre un effort de guerre. Leur destruction nécessiterait probablement l’emploi d’ogives à haut rendement, et parfois multiples, avec un impact civil potentiellement catastrophique.
En résumé, une stratégie « contre-forces » traditionnelle pourrait entraîner des pertes civiles russes atteignant des dizaines de millions. En Chine, dont la population est plus nombreuse et concentrée, ces pertes pourraient dépasser les 100 millions, selon l’étendue des frappes contre les centres de pouvoir régionaux, les bases militaires conventionnelles et les infrastructures industrielles. Même si des plans plus modérés existent, en cas de guerre nucléaire totale, il est difficile d’imaginer que les États-Unis n’entraîneraient pas de pertes civiles massives, sans compter les effets indirects comme la famine due à l’hiver nucléaire.
Mythe 2 : la seule alternative à la stratégie contre-forces serait des frappes massives contre les villes
Nombre d’appui à la stratégie contre-forces présentent le débat comme binaire : soit frapper les populations civiles, soit s’en tenir à la contre-forces avec des options graduelles. Henry Sokolski, par exemple, a affirmé que certains opposants à la stratégie contre-forces défendent en réalité un ciblage de valeur ou des infrastructures, c’est-à-dire des villes. Or, si quelques critiques offrent ce point de vue, beaucoup s’y opposent et souhaitent au contraire élargir le spectre des options du président américain tout en évitant le ciblage délibéré des populations.
Personnellement, je préconise de cibler deux grandes catégories sous ce que j’appelle la stratégie CMI : les forces militaires conventionnelles et l’industrie de soutien à la guerre. Ces catégories sont généralement incluses dans les plans de guerre américains, quoique leur poids ait pu décroître depuis la Guerre froide. En 2009, par exemple, l’industrie de soutien à la guerre figurait encore comme cible spécifique, tandis que les forces conventionnelles étaient intégrées dans la catégorie militaire — qu’on suppose inclure aussi les forces nucléaires.
La stratégie CMI offrirait une grande souplesse. Une frappe isolée sur une usine ou une base militaire avec une arme à faible rendement causerait peu de pertes civiles. À l’autre extrême, des frappes CMI de grande ampleur impliqueraient des cibles en zone urbaine et entraîneraient la destruction totale des États concernés : dans ce cas, même si les dirigeants survivaient, la perte de contrôle sur leurs États les priverait de fait du pouvoir.
Le nombre de pertes civiles dépendrait des cibles précises choisies. Un président américain soucieux de limiter les dommages collatéraux pourrait ordonner la création de plans de guerre adaptés, visant à ne pas augmenter le nombre de victimes civiles par rapport aux plans contre-forces actuels. Selon mon analyse, la menace d’une guerre nucléaire à un tel niveau de destruction suffirait à dissuader un grand nombre d’actions.
Cependant, même si la stratégie CMI générait davantage de pertes civiles que la stratégie contre-forces, les avantages du ciblage contre-forces sont moins marqués que ne le prétendent Payne et ses collègues. Ils avancent que les études aboutissent à la conclusion selon laquelle le ciblage délibéré des villes causerait des pertes civiles beaucoup plus élevées que la stratégie contre-forces censée éviter les villes. Cette affirmation est à la fois vraie et trompeuse. Elle est vraie car une stratégie conçue pour maximiser les pertes civiles aurait évidemment des conséquences plus lourdes. Elle est trompeuse parce qu’elle compare des scénarios à la manière de pommes et d’oranges : les études de la stratégie contre-forces « avec évitement des villes » excluent précisément les cibles urbaines que Payne et ses alliés considèrent comme incontournables, et ne modélisent donc pas les pires scénarios.
Conclusions
Comparer objectivement les pertes collatérales des différentes stratégies de ciblage est essentiel pour en évaluer la légalité et la moralité. Je ne crois pas que le Droit international humanitaire apporte une réponse définitive sur la stratégie nucléaire — j’adhère à l’idée que prévenir la guerre nucléaire prime sur le respect strict de ce droit. Néanmoins, la rigueur du respect du droit international constitue une obligation pour les responsables militaires et civils américains. Par ailleurs, compte tenu de l’impossibilité d’éliminer les armes nucléaires à court ou moyen terme, les puissances nucléaires ont un impératif moral d’adopter des stratégies nucléaires qui minimisent globalement la mort et la souffrance, en tenant compte des probabilités et des conséquences des guerres nucléaire et conventionnelle.
Les États-Unis reconnaissent les forces conventionnelles et l’industrie de guerre comme cibles légitimes — ils les ciblent probablement déjà avec des armes nucléaires dans leurs plans actuels. Ainsi, bien que je ne sois pas juriste, il me semble que la stratégie CMI n’est pas intrinsèquement plus ou moins défendable juridiquement que la stratégie contre-forces, sous réserve que chaque frappe soit évaluée selon les principes de distinction, proportionnalité et précaution du droit de la guerre.
Sur le plan moral, la stratégie CMI est la meilleure option. Elle ne réduirait pas la capacité de dissuasion américaine, tout en atténuant les pressions d’une course aux armements et, plus crucialement, en diminuant les risques que la guerre conventionnelle bascule dans le nucléaire, ou que le conflit nucléaire limité dégénère en échange total. En réduisant les risques d’escalade, la stratégie CMI permettrait de réduire le nombre de morts attendus d’une guerre nucléaire, même si, en cas d’échange total, elle pourrait occasionner davantage de victimes collatérales (ce que les États-Unis pourront toujours limiter par le choix de leurs cibles).
Élaborer une politique de ciblage n’est pas chose aisée et des opinions divergentes peuvent se défendre légitimement. Ce débat, tant juridique et moral que stratégique, sur l’efficacité de la dissuasion et les risques d’escalade, est néanmoins nécessaire et urgent. Il doit être conduit sans préjugés ni idées fausses qui déforment le dialogue.
James M. Acton est codirecteur du Programme de politique nucléaire et titulaire de la chaire Jessica T. Mathews au Carnegie Endowment for International Peace.