En expliquant l’OTAN au public américain lors d’une allocution radiophonique en mars 1949, le secrétaire d’État Dean Acheson s’interrogeait : « Le traité accomplira-t-il son objectif ? » Sa réponse était : « Personne ne peut le dire avec certitude. Nous ne pouvons agir que selon nos convictions. » Acheson était convaincu que l’OTAN était essentielle à la « restauration de la santé économique et politique du monde ».
Dès les débuts de la Guerre froide, le lien entre stabilité économique et sécurité a été un élément central non seulement dans la création de l’OTAN, mais aussi dans la stratégie globale de Washington pour dissuader l’Union soviétique. Selon Acheson et ses collaborateurs, la paix et la sécurité internationales véritables exigent non seulement l’absence de menaces militaires, mais aussi la liberté face à la coercition économique, à l’intimidation politique et à toute ingérence dans les affaires intérieures.
En juillet 2024, 32 chefs d’État et de gouvernement de l’OTAN se réuniront à Washington pour commémorer les 75 ans de la signature du Traité de l’Atlantique Nord. Pour se préparer efficacement aux nouvelles menaces posées par la Russie et la Chine, les dirigeants de l’alliance doivent renforcer la cohésion politique en reconnaissant l’impact important des enjeux économiques sur la sécurité alliée.
Lors du sommet de Washington, les chefs d’État devraient lancer une Initiative de dissuasion économique de l’OTAN, visant à renforcer la résilience économique et les capacités de dissuasion au sein de l’alliance. Cette initiative inclurait des propositions pour revitaliser les consultations, le partage du renseignement et la coordination des politiques en matière de sécurité économique, afin d’adapter l’alliance à un paysage mondial en mutation et de préserver la cohésion et l’unité nécessaires à la défense collective. En réintégrant la sécurité économique dans ses considérations stratégiques, l’OTAN pourra assurer une posture de dissuasion plus complète et résiliente.
L’histoire de l’intégration économique et sécuritaire
Si l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord attire souvent l’attention, l’article 2 a une importance équivalente. Il met en avant la nécessité d’une coopération économique entre les membres de l’OTAN, prônant l’élimination des conflits économiques et la promotion de la stabilité. En novembre 1949, peu après sa création, l’OTAN adopta son premier Concept stratégique pour la défense de la zone Nord-Atlantique, un document fondamental soulignant la nécessité de coordonner la puissance militaire et économique afin de constituer un puissant dispositif dissuasif face à toute menace contre la paix, l’indépendance et la stabilité des États du Nord-Atlantique.
Un amendement ultérieur à la décision M.C. 14/1 du Comité militaire de l’Atlantique Nord soulignait que la dissuasion efficace reposait non seulement sur la force militaire mais également sur la coordination étroite des efforts politiques, économiques et psychologiques entre alliés. Les difficultés économiques rencontrées par les alliés d’Europe occidentale après la Seconde Guerre mondiale ont fortement influencé ces politiques, la reprise économique étant jugée essentielle pour maintenir et répartir la charge de la défense collective.
Mais ce n’est qu’en mai 1956, lors d’une réunion du Conseil de l’Atlantique Nord qui constitua le Comité des Trois, que l’importance de renforcer la dimension économique de la sécurité alliée fut pleinement reconnue. Le Conseil missionna Lester B. Pearson (Canada), Gaetano Martino (Italie) et Halvard Lange (Norvège) pour conseiller sur les moyens d’améliorer et d’étendre la coopération au-delà des seuls domaines militaires et de développer une plus grande unité au sein de la communauté atlantique.
Leurs recommandations furent transformatrices. Ils définissaient la sécurité comme englobant bien plus que les seuls aspects militaires et préconisaient de renforcer les consultations politiques, la coopération économique et le développement des ressources, tout en favorisant la compréhension du public vis-à-vis de l’alliance. Ce rapport mettait en lumière que ces éléments pouvaient être aussi essentiels à la sécurité nationale et alliée que les dispositifs militaires traditionnels. Cette vision élargie conduisit à la création du Comité économique de l’OTAN en 1957, devenu un forum vital pour les consultations transatlantiques et un acteur clé dans l’harmonisation des positions économiques des alliés avec des implications directes sur la défense et la sécurité.
Après la dissolution de l’Union soviétique, le Comité économique poursuivit son rôle en analysant les capacités économiques et militaires de la Russie, évaluant les instabilités régionales et surveillant la sécurité énergétique et économique dans diverses zones, notamment en Afghanistan. Toutefois, en l’absence d’une confrontation claire entre grandes puissances, l’importance accordée aux questions économiques au sein de l’OTAN diminua. Cela conduisit finalement à la dissolution du Comité économique en 2010 dans le cadre de réformes organisationnelles plus larges, alors que la crise économique mondiale se développait — une décision qui, selon certains critiques, affaiblit les capacités d’analyse et de renseignement économique de l’alliance.
La ré-émergence de la sécurité économique comme priorité stratégique
Aujourd’hui, la weaponisation de l’énergie par la Russie et l’utilisation assertive du pouvoir économique chinois ont rappelé avec force l’importance renouvelée de la sécurité économique. Ces évolutions soulignent la nécessité d’une stratégie transatlantique robuste pour faire face aux défis posés par des concurrents stratégiques qui exploitent le levier économique comme un outil de puissance nationale. Les alliés de l’OTAN reconnaissent de plus en plus leurs défis communs en matière de sécurité économique, souvent dans le cadre d’efforts visant à renforcer la résilience.
Le Royaume-Uni, dans sa Integrated Review Refresh 2023, met en lumière l’intensification de la compétition systémique, qu’il identifie comme la principale cause de la dégradation de l’environnement sécuritaire mondial. La revue souligne la sécurité économique comme une zone critique de vulnérabilité stratégique, appelant à une réponse robuste pour assurer la résilience nationale. La sécurité économique est classée comme priorité secondaire après la défense directe du territoire. Le document esquisse une approche globale pour renforcer la résilience économique en protégeant les capacités critiques, les chaînes d’approvisionnement et les technologies vitales pour le Royaume-Uni, ses alliés et partenaires. Parmi les points marquants, on note la requalification de la Chine, désormais désignée « défi historique » pour l’ordre international, ce qui ouvre la voie à une coordination transatlantique plus étroite. En réponse à ces défis, le gouvernement britannique a lancé une Initiative de dissuasion économique destinée à « renforcer les outils diplomatiques et économiques pour répondre aux actes hostiles des agressions actuelles et futures ».
En juin 2023, l’Allemagne a dévoilé sa première Stratégie nationale de sécurité, structurée autour de trois piliers fondamentaux : défense robuste, résilience et durabilité. Cette stratégie adoptant une approche intégrée vise à répondre à des menaces complexes. Une dimension importante est la prise en compte des risques liés aux dépendances économiques, notamment envers les énergies étrangères, en particulier le gaz russe, considérées comme des vulnérabilités majeures. Pour y remédier, la stratégie met l’accent sur la réduction des dépendances vis-à-vis des rivaux, en diversifiant les sources d’énergie, en sécurisant les chaînes d’approvisionnement de matériaux et technologies critiques, et en renforçant les capacités de production intérieure afin d’établir un cadre économique plus solide face aux pressions géopolitiques.
Les États-Unis, bien qu’ils n’aient pas encore formalisé de stratégie globale en matière de sécurité économique, déploient de nombreuses politiques visant à renforcer cette dimension. L’administration Biden met l’accent sur la sécurité économique comme composante fondamentale de la défense nationale. Les domaines clés incluent la résilience des chaînes d’approvisionnement pour les technologies et minéraux critiques, une politique d’« investir, s’aligner, concurrencer » face à la Chine, ainsi que le renforcement des partenariats avec des alliés majeurs. En avril 2023, le conseiller à la sécurité nationale Jake Sullivan a mis en garde contre les dangers liés aux dépendances économiques développées au cours des décennies de mondialisation. La publication de la National Defense Industrial Strategy marque une avancée majeure, reconnaissant explicitement l’interdépendance entre sécurité économique et sécurité nationale.
Cette approche de coopération renforcée en matière de sécurité économique est également reconnue au sein des organisations internationales. En mai 2023, la sécurité économique est devenue, pour la première fois, un sujet clé à l’ordre du jour du sommet du G7. Les dirigeants y ont souligné l’importance d’améliorer la coordination stratégique pour renforcer la résilience économique et la sécurité, en réduisant les vulnérabilités et en contrant les pratiques coercitives. Plusieurs domaines prioritaires pour l’action collective ont été identifiés : renforcement de la résilience des chaînes d’approvisionnement et des infrastructures critiques, lutte contre les menaces numériques, coopération sur les normes internationales et prévention des fuites technologiques sensibles.
Parallèlement, l’Union européenne a pris des mesures importantes contre les défis liés à la sécurité économique. En juin 2023, elle a présenté sa première Stratégie de sécurité économique, visant à promouvoir la compétitivité, protéger contre les risques et renforcer les partenariats pour défendre ses intérêts économiques communs. Le Parlement européen et le Conseil ont également adopté l’Instrument anti-coercition, conçu pour permettre à l’Union de répondre plus efficacement à la coercition économique. Sur cette base, en janvier 2024, l’Union européenne a annoncé de nouvelles initiatives visant à renforcer la sécurité économique, portant notamment sur le filtrage des investissements étrangers, la coordination des contrôles à l’exportation, l’identification des risques liés aux investissements sortants, le soutien à la R&D dans les technologies à double usage et le renforcement de la sécurité de la recherche aux niveaux national et sectoriel.
Renforcer la dissuasion économique via l’OTAN
Malgré cette reconnaissance commune, aucune stratégie partagée n’a encore été élaborée. Pour prendre un avantage stratégique face aux concurrents et adversaires, une approche transatlantique plus coordonnée est impérative. Des instruments robustes de sécurité économique peuvent jouer un rôle majeur en complément des moyens militaires et politiques pour atteindre les objectifs traditionnels de sécurité transatlantique, notamment en dissuadant les activités coercitives. Une action collective et décidée permettrait aux alliés et partenaires de l’OTAN de mobiliser pleinement leur puissance économique, représentant 67 % du PIB mondial contre 27 % pour la Chine et ses alliés en 2023.
La consolidation de la dissuasion économique doit devenir un pilier central de la stratégie de l’OTAN pour renforcer la sécurité transatlantique. En tant que seule plateforme qui rassemble quotidiennement l’Europe et l’Amérique du Nord, l’OTAN est idéalement positionnée pour traiter des questions de sécurité économique, soutenant le développement d’une dissuasion crédible tout en complétant, et non en duplicant, les efforts de l’Union européenne.
Premièrement, l’OTAN devrait revitaliser sa politique de sécurité économique en réinstaurant des réunions et consultations régulières de haut niveau centrées sur ces enjeux. Bien que l’agenda OTAN 2030 ait prévu la réactivation de ces consultations dès 2021, les discussions approfondies à haut niveau restent rares. Des échanges réguliers garantiraient que la sécurité économique demeure une priorité intégrée aux objectifs stratégiques globaux de l’alliance.
Deuxièmement, il est nécessaire de reconstruire les capacités d’analyse et de coordination économique au siège de l’OTAN. La disparition du Comité économique a laissé un vide important dans l’aptitude de l’alliance à mener des analyses économiques approfondies. Ce manque peut être comblé par la création d’un nouveau mécanisme interne et d’une structure dédiée à la coordination des questions économiques, évitant ainsi les redondances et assurant une politique économique unifiée, essentielle pour gérer la compétition stratégique à long terme.
Troisièmement, l’OTAN doit renforcer ses partenariats globaux, notamment en approfondissant ceux avec l’Union européenne et les pays de la région indo-pacifique (IP-4), tout en en établissant de nouveaux, particulièrement axés sur la sécurité économique. La mise en place d’une force opérationnelle dédiée associant ces trois groupes pourrait permettre de mieux relever les défis communs. Par ailleurs, développer des liens avec des organisations telles que l’OCDE, la Banque mondiale ou la Banque européenne d’investissement renforcerait l’efficacité de ces efforts.
Quatrièmement, l’alliance doit utiliser l’agenda de sécurité économique pour synchroniser les instruments militaires et non militaires du pouvoir. Dans les prochaines années, l’OTAN devra mieux intégrer les capacités du secteur privé dans tous les domaines, étendre la base industrielle, et protéger les infrastructures critiques contre les attaques cinétiques et non cinétiques.
La contribution la plus significative de l’OTAN à la sécurité économique réside dans son focus sur la défense collective et le renforcement du lien civilo-militaire, éléments cruciaux pour atteindre les objectifs de l’alliance. Cette approche, qui fut vitale pendant la Guerre froide pour dissuader l’Union soviétique, retrouve aujourd’hui toute sa pertinence. Améliorer la résilience exige désormais une coordination poussée entre les secteurs civil et militaire, y compris une intégration efficace des ressources civiles dans les plans militaires.
Une analyse approfondie de la sécurité économique pour identifier les vulnérabilités est essentielle afin de comprendre pleinement les risques potentiels. Par exemple, le contrôle par des adversaires d’infrastructures critiques et d’actifs stratégiques de transport constitue une menace majeure pouvant entraver le déploiement et le renforcement des forces alliées en cas de conflit ou d’urgence, affectant la rapidité d’intervention. Cette problématique appelle une réponse collective globale pour limiter ces risques.
L’équilibre du réalignement transatlantique
En cherchant à renouveler son agenda de sécurité économique, l’OTAN doit naviguer dans un paysage complexe marqué par des divergences politiques et des désaccords internes. Les différences de perspectives parmi les alliés européens, notamment la France et l’Allemagne, constituent un obstacle notable. Ces pays considèrent souvent la sécurité économique comme relevant principalement du domaine de l’Union européenne, s’appuyant sur des plateformes comme le Conseil du commerce et de la technologie UE-États-Unis ou le G7 pour maintenir le lien transatlantique. Cette vision est partiellement alimentée par des approches divergentes envers la Chine, complexifiant la perspective d’une position unifiée OTAN sur la sécurité économique. Elle s’accompagne également d’inquiétudes liées à une intensification du focus OTAN sur cette question, susceptibles d’exacerber des sujets sensibles tels que les politiques de contrôle à l’exportation, la résilience des infrastructures critiques ou encore les exigences accrues en matière de dépenses de défense.
Cependant, les récents développements géopolitiques tendent à rapprocher les positions. L’invasion de l’Ukraine par la Russie et le soutien de la Chine à Moscou ont provoqué un net réalignement dans la manière dont les États-Unis et l’Europe envisagent Pékin, favorisant une convergence stratégique accrue. Les États-Unis ont réorienté activement leurs politiques pour répondre au défi chinois, allant des tarifs commerciaux aux sanctions, en passant par le renforcement des alliances militaires en Asie-Pacifique. Ce virage s’inscrit dans les impératifs stratégiques globaux américains et témoigne d’une reconnaissance immédiate de la Chine comme concurrent majeur. Du côté européen, l’agression russe a révélé les dangers de dépendre de régimes autoritaires et conduit à une réévaluation des postures stratégiques, insistant sur la nécessité d’une stratégie équilibrée combinant coopération, compétition et rivalité avec ces grandes puissances.
Au vu de l’efficacité historique de l’OTAN dans la coordination des stratégies collectives de défense et de sécurité, il existe un fort argument en faveur de l’utilisation de l’alliance pour synchroniser les approches, condition essentielle pour maximiser la force collective et répondre efficacement aux défis globaux. Toutefois, parvenir à cette harmonisation impliquera de surmonter les obstacles politiques et internes. Cet exercice délicat requiert de la diplomatie et une vision stratégique pour maintenir la pertinence et l’unité de l’OTAN.
Tirer parti du sommet de Washington
Le sommet de Washington à venir constitue une occasion cruciale pour l’OTAN de renforcer son positionnement en matière de sécurité économique. Les objectifs stratégiques doivent inclure le lancement de l’Initiative de dissuasion économique de l’OTAN pour améliorer la résilience économique et les capacités dissuasives de l’alliance. Cette initiative devra comprendre des propositions concrètes visant à créer un mécanisme centralisé de partage des renseignements économiques concernant les menaces, vulnérabilités, et stratégies adverses. Elle devra aussi œuvrer au renforcement de la résilience collective par des politiques visant à réduire les dépendances envers des pays hostiles et à sécuriser les chaînes d’approvisionnement critiques. L’initiative devra par ailleurs lancer des programmes pour protéger les infrastructures économiques essentielles, notamment dans les industries de haute technologie, l’énergie et les télécommunications. Elle encouragera les collaborations de recherche sur des technologies clés ainsi que le développement industriel transatlantique, en priorisant la production de défense, la solidification des chaînes d’approvisionnement, l’augmentation des stocks de systèmes stratégiques et le renforcement de la main-d’œuvre militaire alliée.
Enfin, l’OTAN devrait rétablir le Comité de sécurité économique. La création de cette instance dédiée est indispensable pour suivre les tendances économiques mondiales, évaluer les menaces potentielles et coordonner les stratégies économiques entre États membres. La mise en place d’un Groupe consultatif sur la sécurité économique associé au Secrétaire général, réunissant l’Union européenne, d’autres organisations internationales, des partenaires, ainsi que le secteur industriel et le monde académique, facilitera une coopération approfondie entre les acteurs clés.
En reconnaissant que la puissance économique et la sécurité sont intrinsèquement liées, les fondateurs de l’OTAN, tels qu’Acheson, ont jeté les bases de la victoire pendant la Guerre froide. Aujourd’hui, face à des défis globaux complexes qui transcendent les domaines militaire et économique, revisiter et dynamiser cette approche intégrée est plus que jamais nécessaire.
Anna M. Dowd est chercheuse senior en relations internationales et défense au sein de RAND, un institut de recherche indépendant et non partisan, et chercheuse associée au Center for Strategic and International Studies.
Dominik P. Jankowski est représentant permanent adjoint de la Pologne auprès de l’OTAN.
Les opinions exprimées ici sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement les positions de leurs institutions respectives.