Dans son article de 2023, Emily Kilcrease, du Center for a New American Security, soulignait l’importance cruciale d’une coopération multilatérale pour une stratégie américaine ciblée de contrôle des exportations de semi-conducteurs avancés. Deux ans plus tard, au regard des progrès chinois en intelligence artificielle et de la politique tarifaire de l’administration Trump, elle revient sur son analyse initiale.
Vous aviez alors insisté sur la nécessité d’un alignement multilatéral, notamment avec les Pays-Bas et le Japon, qui ont début 2023 mis en place des contrôles à l’exportation de semi-conducteurs ciblant implicitement la Chine. Comment évaluez-vous l’efficacité de cette coalition comparée à vos attentes, et quels facteurs ont rendu possible cette avancée diplomatique ? Quelles sont les lacunes restantes dans la coordination entre alliés ?
Sur le plan politique, cet alignement trilatéral sur les contrôles des semi-conducteurs et des équipements de fabrication (les « outils ») a été une réussite. L’instauration de contrôles conjoints en temps de paix, en dehors des régimes multilatéraux classiques, pour répondre à une menace spécifique liée à la Chine, constitue un jalon important. La diplomatie persistante, les nombreuses consultations techniques et la justification claire liée à la sécurité nationale ont joué un rôle majeur. Par ailleurs, l’administration Biden a renforcé ses alliances avec l’Europe et le Japon, notamment à travers une coopération intense sur les sanctions et contrôles à l’export vis-à-vis de la Russie. Ce capital de bonne volonté est difficile à quantifier, mais essentiel pour la coopération sur les questions liées à la Chine.
Cependant, cet accord trilatéral doit être considéré comme une victoire tactique isolée dans un contexte stratégique plus large. Le Japon et les Pays-Bas n’ont jamais adopté l’ensemble des mesures américaines, y compris l’interdiction de leurs citoyens de travailler dans les fonderies chinoises avancées. Les États-Unis ont par ailleurs élargi les contrôles pour couvrir l’accès chinois aux centres de données d’intelligence artificielle et ont limité les investissements dans les écosystèmes chinois du secteur des puces et de l’IA — des mesures jugées essentielles pour freiner la progression chinoise, mais menées en grande partie en solitaire. Reste à voir si ce succès trilatéral peut être reproduit dans d’autres domaines technologiques et à quelle vitesse les États-Unis pourront réduire l’écart avec leurs alliés dans la perception de la menace chinoise.
Les récents paquets américains de contrôles à l’export recourent toujours largement à des mesures extraterritoriales, avec, par exemple, les règles de décembre 2024 étendant les pouvoirs des États-Unis pour freiner les exportations d’équipements de production de semi-conducteurs réalisés dans plusieurs pays, à l’exception du Japon et des Pays-Bas. Comment l’administration équilibre-t-elle votre recommandation d’exempter les alliés coopératifs de ces règles extraterritoriales tout en maintenant la pression sur les partenaires non alignés ? Cet équilibre entre coercition et coopération est-il satisfaisant ?
Il est clair que les États-Unis ne devraient accorder des exemptions aux contrôles extraterritoriaux qu’aux gouvernements étrangers imposant des contrôles similaires à ceux appliqués aux produits issus de leur juridiction. Il serait stratégiquement et commercialement incohérent de laisser les concurrents étrangers libres de vendre tout en bloquant les producteurs américains. Cependant, quand des États imposent des mesures comparables, le fondement de sécurité nationale des contrôles extraterritoriaux américains s’efface. Une leçon majeure de cet alignement trilatéral est que tous les alliés ne disposent pas des outils juridiques nécessaires pour instaurer des contrôles équivalents. Le gouvernement américain doit donc examiner soigneusement si les « contrôles équivalents » sont véritablement comparables aux contrôles extraterritoriaux américains avant d’en accorder des exemptions.
Il serait impossible d’aborder la question de l’équilibre entre coercition et coopération sans évoquer les guerres commerciales en cours. L’approche de l’administration Biden semble plus douce comparée à la vague de tarifs imposés par Trump à des alliés américains. Pour des pays comme le Japon, la priorité absolue est désormais d’éviter des tarifs catastrophiques sur leurs exportations majeures vers les États-Unis, comme l’automobile. La coopération sur les contrôles à l’export est donc reléguée au second plan en faveur de la résolution des différends commerciaux. Sur une note plus positive, l’administration Trump avait manifesté un intérêt pour intégrer les questions de sécurité économique, y compris les contrôles à l’export, dans les négociations commerciales avec les alliés, ce qui pourrait engendrer des progrès progressifs. Mais cette approche, associant négociations commerciales et contrôle des exportations dans les discussions avec la Chine, inquiète certains alliés, qui craignent que les États-Unis abandonnent tout nouvel accord sur les contrôles à l’export en quête d’un compromis avec Pékin. La décision rapportée de revenir sur les contrôles concernant les puces H20 de Nvidia amplifie ces inquiétudes.
La réponse chinoise a beaucoup évolué depuis votre article, avec des politiques industrielles étatiques renouvelées, d’importants investissements dans des alternatives domestiques et des affirmations de « totale autosuffisance pour l’entraînement des grands modèles de langage (LLM) » utilisant uniquement des semi-conducteurs locaux. Quelle est selon vous la pertinence de votre hypothèse originale selon laquelle, à court terme, la Chine « ne peut pas compenser ces contrôles en développant seule des capacités équivalentes » ? Que signifie la capacité d’adaptation chinoise pour l’efficacité à long terme de cette stratégie de contrôle des exportations ?
La vraie question porte sur la rapidité du rebond chinois. La mise en œuvre simultanée de contrôles avec d’autres producteurs retardera ce rebond, mais ne l’empêchera probablement pas complètement. Il est clair que ces mesures ont eu un impact : la Chine n’a pas encore développé la capacité indigène à fabriquer des machines de lithographie à ultraviolets extrêmes, nécessaires pour les puces les plus avancées. Ses entreprises de conception de puces se développent et disposent désormais de nombreuses opportunités sur le marché intérieur, mais elles n’ont pas encore dépassé leurs concurrents américains et occidentaux. Les modèles d’IA chinois constituent généralement des copies rapides des avancées américaines, mais créer les modèles les plus sophistiqués dépend toujours d’un accès important à des capacités de calcul contrôlées.
Il serait erroné de se montrer complaisant. Une conséquence imprévue des contrôles a pu être de stimuler fortement les incitations à l’innovation locale. La Chine dispose d’une feuille de route éprouvée pour bâtir sa capacité d’innovation sur son marché intérieur avant de chercher à dominer les marchés mondiaux. Il pourra s’écouler plusieurs années avant qu’elle atteigne ce niveau pour les puces les plus avancées, mais elle est déjà en bonne voie pour devenir un acteur majeur dans les puces dites « fondamentales », dont la capacité de fabrication en Chine devrait rapidement croître. On peut aisément envisager un futur où l’influence américaine et chinoise dans le secteur des semi-conducteurs soit plus équilibrée, les États-Unis et leurs alliés contrôlant les technologies les plus avancées tandis que la Chine l’emporterait sur les puces fondamentales, qui sous-tendent la majeure partie de notre économie numérisée. Les contrôles à l’export ne seront pas efficaces dans ce domaine, car la Chine détient déjà la technologie des puces de base.
Des analyses récentes montrent que les principaux fabricants américains et internationaux d’équipements pour semi-conducteurs ont continué à enregistrer une forte croissance de leurs revenus en Chine, même après l’instauration des contrôles, la croissance chinoise surpassant souvent celle d’autres marchés. Quelle a été l’efficacité des efforts visant à atténuer l’impact économique sur les entreprises alliées, que vous aviez souligné comme essentiel pour maintenir le soutien à la coalition ? Que révèle cette donnée sur la mise en œuvre concrète des contrôles ?
De nombreux échanges commerciaux avec la Chine restent légaux. Les contrôles actuels ciblent strictement les technologies les plus avancées et les domaines où les États-Unis et leurs alliés ont un avantage certain sur les concurrents chinois, car c’est là que cette stratégie défensive peut produire ses effets. Il semble que les contrôles atteignent leur but de freiner les progrès chinois à la pointe tout en permettant aux entreprises internationales de réaliser des profits substantiels dans d’autres segments.
La question est différente lorsqu’on demande combien de temps ces entreprises pourront rester compétitives sur le marché chinois, alors que leurs concurrents locaux progressent rapidement dans tous les domaines sauf à la pointe (comme les puces fondamentales, les mémoires, ou l’assemblage). C’est aujourd’hui une problématique de compétitivité économique, mais le gouvernement américain commence déjà à envisager l’usage d’instruments commerciaux, notamment les tarifs, comme palliatif possible. À terme, cette problématique pourrait devenir une question de sécurité nationale si les pratiques commerciales chinoises faussent durablement le marché global des semi-conducteurs, et si les entreprises américaines et alliées ne peuvent y survivre. Analyser la stratégie par le seul prisme des contrôles à l’export est trop réducteur : les États-Unis et leurs alliés doivent élaborer une stratégie globale sur les semi-conducteurs, fixant des objectifs clairs à la fois économiques et stratégiques, et imaginant un usage coordonné de tous leurs leviers politiques pour y parvenir.
Enfin, avec le recul, modifieriez-vous votre argumentaire initial ?
Un aspect insuffisamment abordé est la question de la demande. La plupart des politiques américaines visent à modifier l’offre : les contrôles cherchent à réduire l’approvisionnement chinois, tandis que la loi CHIPS et maintenant les tarifs encouragent le rapatriement vers les États-Unis. Une chaîne d’approvisionnement sécurisée coûtera probablement plus cher. Les fabricants utilisant des puces, qu’ils soient dans l’automobile ou les télécommunications, devront absorber ces coûts accrus, qui se répercuteront sur les consommateurs. Si la Chine continue à étendre rapidement sa capacité de production ou à inonder les marchés mondiaux avec des puces moins chères, il sera difficile pour les entreprises américaines même avec un soutien généreux de rester compétitives.
L’argument initial en faveur de la coopération alliée demeure pertinent mais incomplet. Les gouvernements alliés doivent adopter une vision holistique du marché des semi-conducteurs, prenant en compte la dynamique de l’offre comme de la demande, tout en stimulant proactivement la demande pour les puces produites par les entreprises américaines ou alliées. Des idées comme l’utilisation des commandes publiques pour susciter cette demande sont utiles, mais probablement insuffisantes compte tenu du poids limité des achats publics sur le marché global des puces. En définitive, un accord commercial et de sécurité économique sur les semi-conducteurs est nécessaire pour permettre aux États-Unis et à leurs proches alliés d’harmoniser leurs politiques et de créer un marché profond, économiquement viable, pour des puces à risque réduit.