Lors d’un discours prononcé le 17 juin au Centre d’études stratégiques et internationales (CSIS) à Washington, l’amiral Steve Koehler, commandant de la flotte américaine du Pacifique, a déclaré qu’en dépit d’une campagne d’intimidation menée par Pékin contre ses plus petits voisins en mer de Chine méridionale, « la pression chinoise ne fonctionne pas bien. Elle n’a pas réussi à intimider les prétendants d’Asie du Sud-Est ni à leur faire renoncer à leurs droits souverains ».
L’amiral Koehler a détaillé plusieurs exemples de harcèlement et de violence commis par la Chine au cours de l’année écoulée contre l’Indonésie, la Malaisie, le Vietnam, et plus particulièrement les Philippines. Toutefois, dans chaque cas, ces États d’Asie du Sud-Est ont refusé de reculer. L’amiral a confirmé ce constat le mois suivant lors d’un discours à Manille, à l’occasion de l’anniversaire de la victoire arbitrale des Philippines en 2016 à La Haye, qui avait jugé illégales la plupart des revendications maritimes de Pékin en mer de Chine méridionale.
Le constat d’un recul chinois peut surprendre les observateurs occasionnels des différends en mer de Chine méridionale, mais il correspond aux preuves disponibles. Les efforts de la Chine pour contrôler la mer ont atteint un plateau depuis quatre ans, après près d’une décennie de gains constants. La stratégie qui avait permis à Pékin d’obtenir le contrôle d’une large partie de ces eaux, malgré l’illégalité de ses prétentions, reposait sur une campagne d’intimidation et d’usage non létal de la force, souvent qualifiée de coercition en « zone grise ». Cette campagne ne produit plus les résultats escomptés, mais le régime de Xi Jinping refuse, et probablement est incapable, d’en tirer les conséquences et de chercher un compromis avec ses voisins d’Asie du Sud-Est. Le résultat est un cycle dangereux de provocations, qui ne profite pas à Pékin. Pour renforcer la résilience de ses partenaires régionaux, notamment les Philippines, et dissuader une escalade militaire de la Chine, les États-Unis doivent poursuivre leurs efforts pour renforcer leur posture militaire et soutenir la modernisation des forces partenaires dans la région.
Des succès dans la zone grise
Peu après son arrivée au pouvoir en 2013, Xi Jinping a présenté sa vision stratégique visant à réaliser le « rêve chinois » (« China Dream »), ou « grand renouveau de la nation chinoise ». Il y soulignait l’essor de la Chine en tant que puissance maritime et l’importance de récupérer les territoires qu’il considérait comme « perdus » en mer de Chine orientale et méridionale. Un an auparavant, des navires des forces de l’ordre chinoises et de la milice maritime avaient pris le contrôle de l’atoll de Scarborough, pourtant sous administration philippine depuis des décennies. En tant que vice-président, Xi avait joué un rôle majeur dans cette opération. Ces deux événements marquèrent un tournant dans la politique maritime de Pékin, qui allait accentuer la dimension politique des différends en mer de Chine méridionale et adopter une posture plus risquée dans ses revendications.
La République populaire de Chine revendique la souveraineté sur toutes les îles, rochers et récifs de la mer de Chine méridionale, incluant les îles Spratleys, les îles Paracels et l’atoll de Scarborough, héritage des revendications du gouvernement nationaliste de Chiang Kai-shek à la fin de la guerre civile chinoise il y a plus de sept décennies. Cependant, la revendication chinoise de « droits historiques » sur l’ensemble des eaux, du sous-sol et de l’espace aérien de la mer, en contradiction avec le droit international, est plus récente et s’est développée progressivement depuis les années 1980. Actuellement, Pékin exige de pouvoir réguler toutes les activités économiques, militaires et policières dans un périmètre d’environ 1 000 milles nautiques depuis ses côtes méridionales.
Depuis 2012, les forces chinoises de l’ordre, la marine et la milice opèrent de concert pour étendre le contrôle de Pékin sur la majeure partie des eaux, du fond marin et de l’espace aérien de la mer de Chine méridionale. Ces avancées sont en grande partie liées à une campagne importante de construction d’îles artificielles entre fin 2013 et 2016. Avant cette date, les navires chinois étaient peu visibles dans les zones les plus méridionales de la mer. Mais dès 2017, l’infrastructure navale, aérienne et de capteurs établie sur ces bases insulaires permettait à la garde côtière et à la milice chinoises de mener des opérations à plus de 800 milles nautiques des côtes chinoises.
La garde côtière chinoise est l’entité la plus visible de la campagne coercitive menée par Pékin. Elle maintient une présence quasi quotidienne sur des récifs jugés stratégiques ou symboliques dans les zones économiques exclusives des prétendants d’Asie du Sud-Est. Elle utilise notamment les récifs Luconia Shoals et Vanguard Bank pour harceler les opérations de forage pétrolier et gazier menées par l’Indonésie, la Malaisie et le Vietnam. Les autres zones de patrouille préférentielles sont Scarborough Shoal, Second Thomas Shoal et l’île Thitu, où elle concentre ses actions contre les Philippines. Depuis 2012, elle bloque l’accès philippin à Scarborough, harcèle et parfois bloque les troupes philippines de Second Thomas Shoal depuis 2014, et maintient une présence constante autour de l’île Thitu depuis 2018.
La garde côtière est appuyée par les « navires de pêche milice maritime » («haishang minbing yuchuan»), une flotte de plusieurs centaines d’embarcations conçues à cet effet, la plupart sous contrôle étatique et financée par les administrations locales, provinciales et centrales. Ces navires harcèlent les navires civils et gouvernementaux étrangers, provoquent volontairement des collisions et occasionnellement bousculent les forces de l’ordre asiatiques, tout en opérant en parallèle avec la garde côtière et la marine chinoises. Cette milice fait partie intégrante de la réserve des forces armées, selon la loi chinoise sur le service militaire. La marine chinoise, quant à elle, sert généralement d’appui dissuasif en restant en arrière-plan.
Jusqu’à présent, Pékin a limité le recours à ses forces de garde côtière et milices à la « zone grise », c’est-à-dire à des actions en dessous du seuil de violence létale. La Chine juge qu’elle peut ainsi contrôler la mer de Chine méridionale par la coercition et la pression non létale, afin d’éviter une escalade militaire imprévisible et la condamnation internationale qu’entraînerait l’usage volontaire de la force létale. Cette stratégie a longtemps fonctionné : les pays d’Asie du Sud-Est cédaient régulièrement sous la pression.
La garde côtière chinoise a expulsé des pêcheurs d’Asie du Sud-Est de leurs zones traditionnelles, comme ce fut le cas pour les pêcheurs philippins autour de Scarborough Shoal, tandis que des pêcheurs chinois soutenus par l’État opéraient librement jusqu’au sud de l’Indonésie. La menace d’utiliser la force a contraint les Philippines à renoncer à l’exploration pétrolière offshore et la plupart des opérateurs étrangers dans le secteur énergétique vietnamien ont abandonné ou vu leurs projets annulés. Les navires de recherche chinois ont, quant à eux, cartographié le fond marin de leurs voisins en toute impunité grâce à la protection de la garde côtière et de la milice.
Malgré toute cette activité, cette dynamique favorable à la Chine semble s’essouffler, voire se renverser depuis 2021.
Une stratégie en déclin
Aujourd’hui, la Chine ne contrôle pas davantage la mer de Chine méridionale qu’il y a quatre ans. Elle a même perdu du terrain dans certaines zones au profit d’autres prétendants. Les différends se concentrent désormais sur des emplacements ayant une importance symbolique, stratégique ou économique particulière pour les gouvernements d’Asie du Sud-Est, où ces derniers acceptent un certain degré de risques pour résister à la pression chinoise. Et ils ont découvert qu’il était possible de résister aux tactiques de coercition en zone grise.
La Chine, du moins jusqu’à présent, reste réticente à passer à l’usage de la force létale malgré ses revers. Cela conduit à un cycle d’escalades : les commandants chinois, contraints d’éviter l’usage de la force militaire, emploient des tactiques de plus en plus risquées et prétendument non létales, comme le bousculement, l’utilisation de canons à eau à haute pression, de lasers aveuglants ou de dispositifs acoustiques. Quand ces méthodes échouent, une désescalade partielle survient, avant que le cycle ne reprenne ailleurs.
L’exploration pétrolière et gazière constitue un exemple clé des récents succès des pays d’Asie du Sud-Est, comme l’a souligné l’amiral Koehler. Dans la seconde moitié de 2021, l’Indonésie a lancé des forages exploratoires dans le bloc Tuna, une concession pétrolière et gazière située aux marges sud de la mer de Chine méridionale. Pékin a alors déployé des navires de la garde côtière pour entraver l’opération, un harcèlement direct sans précédent contre les activités pétrolières indonésiennes. Jakarta a envoyé des navires de la marine et des forces de l’ordre pour protéger les installations. Le face-à-face a duré trois mois, mais l’Indonésie a mené son opération comme prévu.
En 2021 également, le Vietnam a renforcé sa résistance dans ce secteur en autorisant de nouveaux forages dans le champ pétrolier de Nam Con Son, proche de Vanguard Bank, une source majeure d’électricité pour Ho Chi Minh-Ville. Là encore, la garde côtière chinoise a harcelé les opérations, mais les forces vietnamiennes ont assuré leur protection, permettant la poursuite des forages. Ces opérations expliquent la présence quasi quotidienne de la garde côtière chinoise à Vanguard Bank. En octobre 2024, l’Indonésie a entamé des forages exploratoires sur un autre champ proche, avec le même résultat : déploiement chinois, protection indonésienne et poursuite des travaux.
La Malaisie possède l’industrie pétrolière offshore la plus importante et rentable de la mer de Chine méridionale. Depuis fin 2013, la garde côtière chinoise patrouille Luconia Shoals pour perturber ces activités, avec un certain succès, notamment en 2020. Cependant, la compagnie publique malaisienne Petronas a lancé un ambitieux plan d’expansion, notamment dans le champ gazier Kasawari. En plus des patrouilles quotidiennes, des pressions politiques chinoises importantes, révélées par une lettre diplomatique en septembre 2024, visaient à arrêter ces forages. Malaisie a malgré tout foré un nombre record de 25 puits offshore en 2023, et 15 autres en 2024.
Les récentes tensions sino-philippines montrent un échec stratégique chinois dans une forme plus flagrante et dangereuse. Après des années d’accommodements, la marine et la garde côtière philippines intensifient leurs patrouilles dans les eaux contestées, tandis que le gouvernement réagit publiquement face aux harcèlements chinois. L’administration du président Ferdinand « Bongbong » Marcos, Jr., arrivée au pouvoir en juillet 2022, a relancé les patrouilles de la garde côtière près de Scarborough Shoal pour la première fois depuis 2012. Les Philippines ont renforcé leur posture militaire dans les Spratleys, notamment autour de l’île Thitu, en modernisant les infrastructures aux îles et sur les bases de Palawan et de Luzon, facilitant la surveillance et le ravitaillement. Cette montée en puissance a déclenché des réactions agressives de la part de la garde côtière et de la milice chinoises, incluant des bousculades, des interceptions aériennes dangereuses, l’usage de canons à eau et de laser. Malgré tout, les Philippines demeurent résolues.
Entre février 2023 et août 2024, la garde côtière et la milice chinoises ont tenté de bloquer l’accès au récif de Second Thomas, où les Philippines maintiennent une présence militaire précaire sur le BRP Sierra Madre, un navire échoué transformé en poste avancé. Ce blocus visait à empêcher la livraison de matériaux de réparation jugée urgente par Manille. Le nombre de navires chinois autour du récif avait atteint une cinquantaine en décembre 2023, avec des tactiques de plus en plus agressives : bousculades intentionnelles, collisions répétées, embarcations positionnées pour encercler simultanément les navires philippins et infliger des dégâts, blessures aux équipages, y compris un amiral. La garde côtière chinoise utilisait également des canons à eau à haute pression, des lasers aveuglants et des dispositifs acoustiques pour désorienter les marins philippins. Néanmoins, les missions mensuelles de ravitaillement philippines ont systématiquement réussi à déjouer le blocus.
En juin 2024, cette montée en intensité des tactiques de la zone grise a atteint un tournant. La marine philippine a déployé des vedettes semi-rigides pour contourner les navires chinois et acheminer les fournitures à la Sierra Madre. La garde côtière chinoise a envoyé des vedettes similaires pour percuter intentionnellement les embarcations philippines, avant de menacer l’équipage avec des armes blanches. Un marin philippin a été coincé entre deux bateaux et a perdu un pouce. Des discussions entre hauts responsables américains et philippins suggèrent que la Chine a pris conscience que ses tactiques presque « non létales » risquaient de déclencher une intervention américaine sur la base du traité de défense mutuelle avec Manille. Peu après, une entente provisoire a été conclue pour désamorcer les tensions autour du récif. Les Philippines ont obtenu la réparation du Sierra Madre, tandis que Pékin n’a rien obtenu.
Ce blocage autour de Second Thomas a également renforcé la dynamique stratégique favorable aux Philippines. Il a accéléré la modernisation en cours de l’alliance américano-philippine, initiée fin 2021, et permis une plus grande intégration de Manille dans une architecture sécuritaire régionale émergente. En juillet 2023, les Philippines et le Japon ont conclu un accord bilatéral d’accès réciproque pour faciliter les exercices et entraînements conjoints. Des accords similaires ont suivi début 2025 avec la Nouvelle-Zélande et le Canada, et un autre avec la France est imminent. Un cadre trilatéral associant États-Unis, Japon et Philippines a vu le jour, accompagné d’un arrangement quadrilatéral, parfois surnommé le « Squad », incluant aussi l’Australie. Diplomatiquement, Manille a utilisé l’agression subie pour rallier à sa cause au moins 28 pays demandant publiquement à Pékin de respecter la décision arbitrale de 2016 rejetant la majorité des revendications chinoises.
Des eaux agitées à venir ?
Il est peu probable que la stratégie chinoise évolue tant que Xi Jinping restera au pouvoir. Celui-ci a inscrit dans sa vision politique une interprétation maximaliste des revendications maritimes, affirmant que toute la mer de Chine méridionale appartient à la Chine de droit historique, faisant de la « reconquête » de ce territoire un élément clé de son « rêve chinois ». Ce positionnement rend improbable tout compromis, d’autant plus dangereux que la prise de décision au sein du gouvernement chinois devient de plus en plus rigide à mesure que Xi concentre le pouvoir. Aucun responsable n’a intérêt à présenter un avis défavorable. Sauf changement d’approche ordonné par Xi lui-même, la Chine poursuivra sa stratégie d’inertie, marquée par un cycle d’escalades en zone grise qui, tôt ou tard, augmentera le risque de pertes humaines, comme la situation évitée de peu en juin dernier à Second Thomas. En pareil cas, les Philippines pourraient solliciter une intervention américaine « face au danger commun », conformément au traité d’alliance. Cette réaction n’entraînerait pas nécessairement un conflit militaire direct entre États-Unis et Chine, mais exigerait une réponse américaine, notamment par des patrouilles navales accrues autour des Spratleys ou un renforcement des déploiements aux Philippines, susceptible de provoquer une riposte chinoise.
Le scénario le plus grave serait une escalade militaire décidée par Pékin après l’échec de sa coercition en zone grise, ce qui n’interviendrait que si la Chine estime que l’intervention américaine est peu probable ou irréalisable. Dès lors, à court et moyen terme, il incombera aux États-Unis et aux Philippines de renforcer la crédibilité de leur alliance. Washington doit continuer d’affirmer que le traité s’applique à toute attaque contre les forces philippines, y compris la garde côtière, en mer de Chine méridionale. Il doit concrétiser ses plans de modernisation des infrastructures militaires philippines et la rotation des forces américaines, incluant des systèmes d’artillerie à moyenne portée, dans l’archipel. Il convient aussi d’intensifier les patrouilles bilatérales avec les Philippines et multilatérales aux côtés de l’Australie, du Japon et d’autres alliés dans la région, tout en soutenant la modernisation des forces armées philippines. C’est la meilleure manière de préserver un statu quo fragile, en attendant que Xi, ou plus probablement son successeur, prenne conscience de cette réalité et cherche un compromis.
Gregory Poling dirige le programme Asie du Sud-Est et l’Asia Maritime Transparency Initiative au Centre d’études stratégiques et internationales et est l’auteur de On Dangerous Ground: America’s Century in the South China Sea.