Les États-Unis souhaitent réexaminer les outils juridiques utilisés pour identifier et poursuivre les groupes terroristes. Leur dernière initiative concerne la Fraternité musulmane, organisation transnationale qui, malgré les actions violentes et déstabilisatrices de certaines de ses branches nationales, n’est généralement pas désignée dans son ensemble comme une organisation terroriste. Plutôt que d’annoncer une décision ferme, le président Donald Trump a signé un décret exécutif demandant aux secrétaires au Trésor et aux Affaires étrangères d’examiner si certaines sections nationales de la Fraternité musulmane en Égypte, au Liban et en Jordanie devraient être classées sur la liste gouvernementale des organisations terroristes étrangères ou traitées en tant que terroristes mondiaux spécialement désignés. Cette démarche n’est pas un simple exercice procédural, mais reflète une tendance plus large de l’administration à étendre les compétences en matière de désignation terroriste dans des domaines parfois inédits, soulevant des questions sur la portée de ces outils avant qu’ils ne perdent leur cohérence.
Ces dernières années, le gouvernement américain a classé comme organisations terroristes des groupes autrefois peu envisagés, allant des militants antifascistes autoproclamés aux puissants cartels de la drogue. Ces désignations entraînent des conséquences juridiques et politiques qui dépassent largement le simple fait de nommer un groupe. Une fois désigné, le processus de poursuite judiciaire s’enclenche, exposant ainsi des risques majeurs. Les implications les plus préoccupantes ne résident pas dans le geste symbolique de classification, mais dans les procès ultérieurs devant les tribunaux fédéraux, où les procureurs doivent appliquer un cadre légal conçu pour des menaces de sécurité nationale à des acteurs qui ne correspondent pas au modèle traditionnel.
La récente proposition d’étendre ces désignations à certaines branches nationales de la Fraternité musulmane s’inscrit dans ce contexte plus large. Elle révèle aussi la difficulté d’appliquer une étiquette terroriste unique à un mouvement présent au Moyen-Orient, mais présentant des formes, des histoires et des niveaux de répression d’État très variés. Le gouvernement américain a déjà désigné le Hamas, branche palestinienne de la Fraternité, comme organisation terroriste étrangère et comme terroriste mondial spécialement désigné. Il reste incertain quel bénéfice pratique résulterait de l’ajout d’autres sections nationales, ou ce que cela signifierait pour l’avenir du processus de désignation.
Qu’est-ce que la Fraternité musulmane ?
La Fraternité musulmane a vu le jour en Égypte à la fin des années 1920 comme un mouvement religieux et social visant un renouveau moral, des réformes politiques et la résistance à l’influence étrangère. Dès sa création, le groupe a mêlé prédication, œuvres caritatives et activisme politique pour atteindre ses objectifs. Sur plusieurs décennies, elle s’est transformée en un réseau décentralisé de branches nationales, partis politiques et entités affiliées, avec des activités variables à travers le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord, sans jamais constituer un organe unifié.
Chaque section nationale a développé sa propre direction, ses priorités et ses relations avec l’État. Dans certains pays, les branches de la Fraternité ont participé légalement à la vie politique, y compris aux élections. Dans d’autres, elles ont été accusées de soutenir la violence ou d’opérer via des réseaux clandestins, parfois en clandestinité face à une répression sévère.
Cette forte diversité complique la qualification de la Fraternité comme une organisation unique avec une chaîne de commandement claire. Cela rend également problématique, tant sur le plan juridique que conceptuel, toute tentative de désigner la Fraternité dans son ensemble comme organisation terroriste étrangère ou terroriste mondial spécialement désignée, car son identité dépend largement du contexte local et du traitement gouvernemental auquel elle fait face.
Quels pouvoirs le gouvernement peut-il utiliser ?
Les États-Unis utilisent principalement deux mécanismes pour identifier les groupes impliqués dans des activités terroristes : la désignation d’organisation terroriste étrangère et celle de terroriste mondial spécialement désigné. La première entraîne des conséquences pénales et migratoires importantes, tandis que la seconde vise à isoler économiquement les entités visées. Le gouvernement peut recourir aux deux mesures simultanément ou en sélectionner une. Comprendre leur fonctionnement est essentiel pour évaluer toute proposition d’élargissement de leur usage.
En 1996, le Congrès a confié au Département d’État le pouvoir d’identifier un groupe étranger impliqué dans le terrorisme et menaçant la sécurité nationale américaine. Pour être désigné en vertu de cette loi, une organisation doit être étrangère, pratiquer ou posséder la capacité et l’intention de pratiquer des activités terroristes, lesquelles doivent menacer des ressortissants ou la sécurité des États-Unis.
Une fois désignée, l’organisation terroriste étrangère voit son soutien matériel interdit au regard de la loi fédérale, un délit qui complique la préparation et la réalisation d’attaques sur le sol américain. De plus, ses membres sont interdits d’entrée aux États-Unis et les institutions financières doivent bloquer les fonds relevant de la juridiction américaine. Cette combinaison confère à la désignation sa valeur juridique et pratique.
La désignation de terroriste mondial spécialement désigné repose sur un décret présidentiel (le décret 13224) pris en réponse aux attentats du 11 septembre 2001. Elle autorise le Département du Trésor, par l’intermédiaire de l’Office de Contrôle des Actifs Étrangers, à identifier des individus ou entités comme terroristes mondiaux spéciaux afin d’exercer une pression financière accrue. Cette désignation bloque les avoirs aux États-Unis et interdit presque toutes les transactions financières avec les groupes concernés. Les sanctions découlent du régime des sanctions lui-même, relevant du droit financier, et non des règles d’immigration ou de soutien matériel.
La compréhension de ces dispositifs et des conséquences qu’ils engendrent est clé pour évaluer les propositions d’élargissement de leur champ d’application.
Application récente des autorités
Durant sa présidence, Donald Trump a cherché à appliquer ces désignations dans des contextes nouveaux et parfois non conventionnels. L’administration a notamment étendu leur portée à des entités telles que des États, des organisations criminelles transnationales et des extrémistes domestiques.
Ayant travaillé 25 ans au ministère de la Justice sur ces questions, notamment en coordonnant la lutte contre le financement du terrorisme de 2001 à 2008, je peux témoigner que la loi sur le soutien matériel a été un succès conséquent. Depuis que la Cour suprême a validé sa constitutionnalité en 2010, cette disposition est un outil indispensable du contre-terrorisme, permettant de poursuivre des soutiens à des groupes tels qu’al-Qaïda, le Hamas, le Hezbollah, les FARC, al-Shabaab ou l’État islamique.
Pratiquement toutes les inculpations pour terrorisme incluent aujourd’hui une charge de soutien matériel. Ces succès reposent sur un cadre légal encadré et lié à la désignation d’organisations terroristes étrangères, un principe désormais potentiellement mis en danger par des extensions trop larges.
Il faut rester vigilant face à des tentatives qui étirent ces pouvoirs au-delà de leur objectif premier de sécurité nationale.
Pratiques administratives controversées
En avril 2019, la première administration Trump a désigné le Corps des Gardiens de la Révolution islamique (IRGC) iranien comme organisation terroriste étrangère, bien que cette entité soit une branche officielle de l’armée iranienne, ce qui sort du cadre habituel des sous-structures non étatiques ciblées.
Par comparaison, les Talibans ne sont pas classés organisation terroriste étrangère en raison de leur quasi-statut d’État, ce qui compliquerait les contacts diplomatiques, tout en étant listés comme terroristes mondiaux spécialement désignés.
Suite à cette désignation, des poursuites ont été engagées contre des individus affiliés à l’IRGC, un cas atypique car impliquant un acteur étatique plutôt qu’un groupe subnational.
Le 20 février 2025, le Département d’État américain a classé certains cartels de la drogue mexicains et vénézuéliens comme organisations terroristes étrangères. Contrairement au dossier de la Fraternité musulmane, cette décision a suivi une procédure classique et rapide.
Intégrer le trafic de drogue dans l’arsenal anti-terroriste déplace le curseur des désignations terroristes bien au-delà de leur vocation sécuritaire traditionnelle et soulève des questions pratiques sur l’adaptation des infrastructures juridiques et procédurales à ces nouveaux profils.
L’enjeu majeur n’est pas tant d’abîmer la « marque » désignation terroriste, car la violence exercée par ces cartels est manifeste, mais plutôt que l’élargissement du champ crée un risque de dilution et de confusion dans un système construit pour des menaces spécifiques.
Par ailleurs, la désignation d’Antifa comme organisation terroriste domestique en septembre 2025, réalisée par décret présidentiel hors cadre légal traditionnel, montre jusqu’où l’administration Trump est prête à aller pour étendre la définition du terrorisme.
Cette classification soulève d’importantes préoccupations constitutionnelles, notamment sur la liberté d’expression, car Antifa n’est pas une organisation structurée clairement définie, mais un mouvement idéologique et diffus. La question de la pertinence juridique d’une telle désignation devrait être tranchée par les tribunaux, mais elle fragilise la cohérence juridique et la fiabilité de la répression pénale.
La Fraternité musulmane à l’étude par le gouvernement américain
La question de la Fraternité musulmane est débattue depuis des années aux États-Unis. La démarche actuelle est la plus avancée pour une éventuelle désignation officielle de certains chapitres de la Fraternité, mais ce n’est pas la première fois que des entités affiliées sont dans le collimateur américain.
Un exemple marquant fut la condamnation, dans le cadre de la guerre contre le terrorisme, de collecteurs de fonds caritatifs accusés de soutenir le Hamas via la Holy Land Foundation au Texas. Ce procès de 2008 a révélé en profondeur les liens entre le Hamas et la Fraternité, et a permis d’accumuler des preuves et des documents interceptés montrant l’interconnexion des bureaux de la Fraternité à l’échelle mondiale.
Ce procès a été un jalon important de la lutte américaine contre le financement terroriste, démontrant que Washington sait être dur avec le Hamas et, par extension, la Fraternité. Par conséquent, la désignation de certains chapitres nationaux de la Fraternité ne représenterait pas une rupture radicale.
L’administration Trump face à la Fraternité… ou pas
Le choix de Trump de charger deux membres du gouvernement d’évaluer une éventuelle extension des désignations témoigne des difficultés à envisager la Fraternité comme un sujet unique et homogène. Alors que le Hamas est désigné comme organisation terroriste depuis 1997, l’utilité opérationnelle d’additionner d’autres chapitres est incertaine, ce qui justifie peut-être la création d’un groupe de travail avant toute décision définitive.
Il faut noter que désigner l’ensemble de la Fraternité au niveau global serait beaucoup plus contestable, car le mouvement varie fortement selon les pays et le degré de répression subi, ce qui jette un doute sur l’existence d’une chaîne de commandement unifiée.
Les autorités américaines pourraient se limiter à des chapitres spécifiques en Égypte, au Liban et en Jordanie, ce qui serait comparable à la désignation du Hamas et moins extrême que de cibler globalement la Fraternité.
Conclusion
La gestion de la Fraternité musulmane illustre les effets tendus des récentes stratégies américaines en matière de désignation terroriste. Il y a onze ans, la loi sur le soutien matériel était qualifiée d’outil contre-terroriste indispensable. Ce jugement reste valable, même si l’extension abusive de ses champs d’application mérite vigilance. Par ailleurs, l’administration envisage de traiter le fentanyl comme une arme de destruction massive, un glissement conceptuel révélateur des risques à mélanger des notions très éloignées dans les désignations terroristes.
Jeff Breinholt a pris sa retraite en janvier 2024 après une carrière de 34 ans au sein de la Division de la sécurité nationale du ministère de la Justice. Entre 2001 et 2008, il a coordonné les opérations nationales de lutte contre le financement du terrorisme. Il est professeur adjoint à la George Washington University Law School. Les opinions exprimées ici lui sont propres.
