Depuis sa sortie sans précédent de l’Union européenne, le Royaume-Uni a progressivement élargi son horizon de politique étrangère afin de prendre en compte d’autres régions stratégiques dans le monde. En 2021, le gouvernement a publié une revue intégrée définissant les objectifs futurs du pays en matière de sécurité, de défense et de développement, et en 2023, un « rafraîchissement » de ce document a été dévoilé. Si ces deux rapports insistent sur l’importance primordiale de la sécurité et de la prospérité de l’espace euro-atlantique, ils accordent également une attention accrue à l’Indo-Pacifique, région cruciale pour l’économie mondiale et marquée par un comportement de plus en plus belliqueux de la République populaire de Chine.
Le Royaume-Uni est aussi partie prenante du partenariat trilatéral AUKUS avec l’Australie et les États-Unis. Ce pacte vise notamment à doter les trois pays de capacités de dissuasion avancées pour contrer l’affirmation chinoise, assurant ainsi un Indo-Pacifique libre et ouvert, illustrant une volonté britannique d’approfondir son engagement dans cette région.
Il ne semble pas qu’un changement radical s’opère dans la trajectoire actuelle de la politique étrangère britannique si le Parti travailliste venait à l’emporter aux prochaines élections générales, prévues en 2024. Les différences entre les deux principaux partis sont davantage de tonalité que de fond, chacun reconnaissant l’importance capitale des intérêts britanniques en Europe tout en admettant le besoin croissant d’étendre l’influence du pays vers l’est, notamment face à la montée rapide de la Chine.
De nombreux points communs
Keir Starmer, chef de l’opposition travailliste, insiste régulièrement sur sa priorité de reconnecter le Royaume-Uni à l’Europe afin de réparer les dégâts causés par la sortie chaotique des conservateurs de l’Union européenne. Cette orientation s’aligne avec la stratégie Britain Reconnected du secrétaire fantôme aux Affaires étrangères, David Lammy, qui met en avant la nécessité de reconstruire des alliances solides au pays, estimant qu’elles ont toujours servi au mieux les intérêts sécuritaires nationaux. Le Parti travailliste a ainsi mis en avant plusieurs initiatives prioritaires, parmi lesquelles la signature d’un nouveau pacte de sécurité avec l’Union européenne, la conclusion d’accords commerciaux avec des alliés européens clés, la renégociation d’un Brexit plus robuste, le renforcement du rôle britannique dans la communauté politique européenne naissante, l’engagement total dans la défense de l’Ukraine et la volonté de devenir un membre fiable et apprécié de l’OTAN.
À première vue, cette vision peut sembler contredire la volonté actuelle de l’administration Rishi Sunak de confirmer un engagement à long terme dans l’Indo-Pacifique. Toutefois, il y a fort à parier qu’aucun revirement majeur ne se produira. En effet, les priorités européennes du Parti travailliste reflètent en grande partie celles des conservateurs, avec un soutien vigoureux à la défense de l’Ukraine contre l’agression russe, le renforcement de la sécurité collective via l’OTAN, la revitalisation des relations avec l’Europe et la consolidation de la sécurité britannique et euro-atlantique comme préoccupations majeures. Ainsi, un gouvernement Starmer poursuivrait sans rupture l’accent mis sur la défense européenne par l’actuelle administration Sunak.
Au-delà de ce socle commun, les réalités économiques et politiques laissent à penser qu’un futur gouvernement travailliste aura intérêt à approfondir, plutôt qu’à revenir sur, l’engagement britannique dans l’Indo-Pacifique. Cette région revêt en effet une importance considérable pour la politique extérieure et stratégique britannique, en complément de ses intérêts euro-atlantiques, et représente un espace d’intersection d’intérêts majeurs avec des alliés clés.
Crucialement, la future administration Starmer reconnaît clairement que la reconstruction des relations avec l’Europe et l’engagement dans l’Indo-Pacifique ne sont pas des choix mutuellement exclusifs. Le Parti travailliste envisage ces deux axes comme partie intégrante d’un effort global visant à assurer la sécurité intérieure du Royaume-Uni tout en étendant son influence à l’étranger, particulièrement dans le contexte d’un « bilan géostratégique » qui s’oriente toujours plus vers l’est. Comme l’a résumé Baron Ray Collins, ancien secrétaire général du Labour, lors d’un discours devant la Chambre des Lords en octobre 2023 : « Ce débat ne porte pas sur un choix binaire. Maintenir un engagement sérieux et durable dans l’Indo-Pacifique, notamment à travers des arrangements comme AUKUS, est une réponse essentielle au déplacement du centre de gravité des affaires mondiales. Cela ne se fera pas aux dépens de nos engagements sécuritaires en Europe, ni au mépris de notre propre voisinage. »
Pour mieux comprendre ces enjeux, il est utile d’examiner comment l’orientation actuelle du Royaume-Uni vers l’Indo-Pacifique structure probablement aussi la politique d’un futur gouvernement travailliste.
L’orientation du Royaume-Uni vers et son engagement dans l’Indo-Pacifique
Le 16 mars 2021, le gouvernement Boris Johnson a publié Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, un document définissant les objectifs britanniques en matière de sécurité, défense et politique étrangère pour la décennie à venir. Au cœur de ce texte figure l’intention d’étendre les relations internationales du Royaume-Uni au-delà de la sphère euro-atlantique en portant un intérêt explicite à la région indo-pacifique. Qualifiée de « tilt » (basculement), cette réorientation vise à positionner le Royaume-Uni post-Brexit en puissance à vocation mondiale, engagée dans une région qui abrite plus de la moitié de la population mondiale et génère la majeure partie du PIB planétaire.
Pour concrétiser cet objectif, l’administration Johnson a mené une offensive diplomatique soutenue dans la région, qui en moins de 18 mois a permis au Royaume-Uni de :
- Déployer le Carrier Strike Group 2021 dans la zone, entre mai et décembre 2021 — l’une des plus importantes missions de ce type depuis une décennie ;
- Devenir, en août 2021, le onzième partenaire complet de dialogue de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) ;
- Poursuivre les négociations finales pour adhérer au Partenariat transpacifique global et progressiste (CPTPP) ;
- Annonce de la participation britannique au pacte trilatéral de défense et sécurité AUKUS en septembre 2021 ;
- Lancement conjoint de l’initiative « Partners in the Blue Pacific » en juin 2022 ;
- Ouverture, en septembre 2022, d’un siège régional britannique pour les investissements internationaux à Singapour.
Global Britain mettait en avant la nécessité croissante de s’engager dans l’Indo-Pacifique, tout en reconnaissant l’importance fondamentale persistante du théâtre euro-atlantique dans les intérêts britanniques. Le document désignait la Chine comme un « compétiteur systémique », un acteur ne constituant pas une menace immédiate mais représentant un défi sérieux.
Les événements en Europe en 2022 — notamment l’invasion de l’Ukraine par la Russie — ainsi que l’intensification des tensions dans l’Indo-Pacifique liées au comportement coercitif de la Chine dans le détroit de Taïwan et en mer de Chine méridionale et orientale, ont conduit à une réévaluation de cette position. Le 13 mars 2023, le gouvernement Sunak a ainsi présenté une version actualisée du rapport Global Britain intitulée The Integrated Review Refresh 2023: Responding to a More Contested and Volatile World. Ce nouveau document réaffirme que l’Europe demeure la priorité première en matière de sécurité et de défense en raison du conflit russe, le plus important sur le continent depuis la Seconde Guerre mondiale. Toutefois, il souligne aussi que l’Indo-Pacifique doit être élevé dans la planification sécuritaire nationale en raison de son importance grandissante sur les plans politique, économique et démographique.
The Integrated Review Refresh 2023 renonce explicitement à la notion de « Global Britain » pour privilégier un partenariat multilatéral « Atlantique-Pacifique » qui positionne la coopération britannique de défense, de sécurité et économique avec la région Indo-Pacifique, marquant ainsi un engagement durable à long terme. Le « tilt » de 2021 se traduit donc par un pilier permanent de la politique étrangère londonienne.
L’engagement britannique dans l’Indo-Pacifique repose sur trois intérêts majeurs et interconnectés : sécuritaire, économique et normatif. Sur le plan sécuritaire, la région est marquée par un mix explosif de litiges historiques et territoriaux, notamment dans le détroit de Taïwan et les mers de Chine qui constituent de potentiels foyers d’escalade rapide. L’Indo-Pacifique est aussi le principal théâtre de la compétition géostratégique entre les États-Unis et la Chine. Ces enjeux, associés aux comportements antagonistes de Pékin qui menacent les partenaires britanniques et l’ordre international, motivent l’attention accrue portée à la défense dans la région.
Sur le plan économique, l’Indo-Pacifique rassemble certaines des économies les plus dynamiques du monde, indispensables à la vision commerciale, financière et économique britannique, surtout après la sortie du Royaume-Uni du marché unique européen. La région est également la plaque tournante géographique du CPTPP, dont le Royaume-Uni est devenu membre en juillet 2023, devenant ainsi la première nation européenne à intégrer cette vaste zone de libre-échange. Enfin, les routes maritimes essentielles au commerce mondial, transportant la majorité des marchandises, matières premières et ressources énergétiques, traversent cette zone et sont vitales pour la prospérité économique de Londres.
Sur le plan normatif, le Royaume-Uni se considère comme un défenseur des valeurs démocratiques et des droits de l’homme, dans une région où ces principes sont menacés, comme en Birmanie, à Hong Kong, au Xinjiang ou au Cambodge. Le gouvernement Sunak vise à opposer à l’autocratie propagée par la Chine et ses alliés régionaux une diplomatie fondée sur des principes affirmant le soutien aux libertés et valeurs libérales.
C’est là que ces trois intérêts se croisent. En tant que nation maritime commerçante, le Royaume-Uni a un intérêt évident à garantir la libre navigation vers et depuis l’Indo-Pacifique. Or, les revendications de Pékin sur 90 % de la mer de Chine méridionale et ses actions coercitives compromettent cet accès. Pour protéger la liberté de navigation et contrebalancer ces initiatives, Londres cherche à renforcer sa présence physique dans la région afin de « maintenir les règles et normes internationales qui sous-tendent le commerce libre, la sécurité et la stabilité ». Ainsi, The Integrated Review Refresh 2023 affirme clairement que le gouvernement britannique soutient « la vision d’un Indo-Pacifique libre et ouvert partagée par de nombreux partenaires régionaux ».
La politique chinoise de l’administration Sunak
Dans la perspective d’un Indo-Pacifique ordonné et transparent, The Integrated Review Refresh 2023 requalifie la Chine non plus simplement comme un compétiteur systémique, mais comme un « défi majeur de notre époque », soulignant que les agissements du Parti communiste chinois dans la région pourraient avoir « des conséquences mondiales plus importantes que le conflit en Ukraine ». Le document consacre une section spécifique à la politique britannique vis-à-vis de la Chine, sur la base de la compréhension que Beijing suit une trajectoire qui impacte non seulement le gouvernement, mais aussi « le quotidien des Britanniques ». Contrairement à Global Britain, le rapport 2023 dépeint donc la République populaire de Chine comme une menace immédiate croissante.
La stratégie chinoise de l’administration Sunak repose sur deux postulats fondamentaux : qu’aucun problème global majeur ne peut être résolu sans la contribution chinoise, et que Pékin a emprunté un chemin « multilatéraliste » qui ignore largement les droits humains, les libertés universelles et les normes internationales. Pour gérer cette complexité, le Royaume-Uni cherche une politique équilibrée qui isole et condamne les comportements agressifs chinois, tout en évitant un ostracisme total de ses dirigeants.
Dans ce cadre, The Integrated Review Refresh 2023 présente une stratégie à plusieurs volets :
- Se protéger contre les menaces émanant du Parti communiste chinois qui portent atteinte à la sécurité nationale britannique ;
- Coordonner avec les principaux alliés pour encourager ou contraindre Pékin à respecter ses engagements internationaux ;
- Maintenir un dialogue direct avec le gouvernement chinois afin de garantir un espace de relations ouvertes, prévisibles et pragmatiques.
Ce dispositif traduit la nécessité de résister aux tentatives chinoises de bouleverser l’ordre mondial, tout en tenant compte de son influence globale croissante et des bénéfices économiques à collaborer avec un pays qui devrait représenter environ 20 % du PIB mondial d’ici 2050.
AUKUS
Trois jours avant la publication de The Integrated Review Refresh 2023, les dirigeants australien, britannique et américain se sont réunis à San Diego pour finaliser les détails du pacte AUKUS, qui incarne l’engagement britannique à long terme dans l’Indo-Pacifique.
AUKUS repose sur deux piliers interdépendants : le développement progressif d’un sous-marin nucléaire polyvalent (SSN) interopérable pour l’Australie et le Royaume-Uni, et la transformation des secteurs de défense des trois pays à travers le partage à long terme d’informations sur l’intelligence artificielle, la cybersécurité, les technologies quantiques, la guerre électronique, l’attaque sous-marine et l’hypersonique.
Cette collaboration vise à créer un écosystème militaro-scientifique intégré qui maximise les avantages comparatifs de chaque partie. Jusqu’à présent, les efforts se sont concentrés sur le premier volet avec plusieurs étapes clés :
- La construction du sous-marin avancé SSN-AUKUS basé sur la conception britannique combinée à la propulsion américaine. BAE Systems a remporté un contrat de 3,95 milliards de livres pour développer la version britannique, avec des livraisons prévue à la fin des années 2030 pour le Royaume-Uni et au début des années 2040 pour l’Australie.
- Sous réserve de l’approbation du Congrès américain, l’Australie doit acquérir dès les années 2030 trois sous-marins américains de classe Virginia (avec possibilité d’en prendre davantage), pour combler son déficit actuel en capacités d’attaque sous-marine.
- Dès 2027, l’établissement d’une force rotative de sous-marins américains et britanniques à HMAS Sterling près de Perth, pour soutenir la défense des eaux territoriales australiennes et accélérer la mise en place d’une capacité souveraine en sous-marins nucléaires.
- La codification immédiate de dispositifs de formation intégrant des personnels militaires et civils australiens avec les équipages américains et britanniques pour assurer l’usage sûr du SSN-AUKUS. Préalablement au sommet de San Diego, Sunak a annoncé une hausse de 5 milliards de livres du budget de la défense britannique, avec 3 milliards destinés à soutenir cet aspect du pacte.
Si ces livrables se concrétisent, AUKUS renforcera la capacité industrielle des trois partenaires à produire durablement des sous-marins nucléaires avancés, avec possiblement jusqu’à douze unités pour leurs marines. Au-delà de cet objectif, le pacte constitue un contrepoids ferme face à l’expansion navale chinoise et à son comportement inquiétant dans l’Indo-Pacifique. En appuyant la projection de force australienne, Washington et Londres gagneront un point d’appui essentiel pour contenir et dissuader une Chine qualifiée par Sunak d’« autoritaire à l’intérieur, assertive à l’extérieur ».
Lors du sommet de San Diego, les dirigeants AUKUS ont affirmé que ce plan « renforce les capacités sous-marines pour les décennies à venir, étend notre présence sous-marine collective en Indo-Pacifique, et contribue à la sécurité et la stabilité mondiales ». Du point de vue britannique, cela consolide la capacité de réaction au comportement hostile de la Chine tout en facilitant un cadre de coopération pragmatique avec Pékin sur des enjeux tels que le climat et les relations économiques bilatérales.
Perspectives
Le gouvernement Sunak reconnaît l’importance capitale de la sécurité européenne face à la Russie. Néanmoins, il a clairement fait de l’Indo-Pacifique un pilier clef de la politique étrangère britannique, avec AUKUS comme ancrage majeur du partenariat Atlantique-Pacifique souligné dans The Integrated Review Refresh 2023. En décembre 2022, le Royaume-Uni a par ailleurs signé l’accord majeur Global Combat Programme avec l’Italie et le Japon, destiné à produire un avion de combat furtif de nouvelle génération d’ici à 2035, et a rejoint en juillet 2023 le CPTPP. On peut s’attendre à ce que cette orientation demeure stable, même sous un gouvernement Starmer qui semble favori aux élections générales de 2024.
Il est peu probable que le Royaume-Uni se retire du CPTPP, un accord offrant des perspectives importantes pour dynamiser les échanges commerciaux avec certaines des économies les plus dynamiques, y compris potentiellement la Chine si la candidature britannique à ce groupe est acceptée. De même, Londres continuera d’appuyer son statut de partenaire de dialogue complet de l’ASEAN, un moyen peu coûteux d’engagement multiforme dans la région, appuyé par sa demande à joindre son Forum régional en juin 2023.
En matière de sécurité, Labour affichera une forte volonté de soutenir pleinement AUKUS. L’Australie et les États-Unis sont deux des alliés les plus proches du Royaume-Uni, bien plus que des partenaires européens majeurs comme la France ou l’Allemagne. Abandonner ce pacte, qualifié de « trop grand pour échouer » par le vice-Premier ministre australien Richard Marles, porterait atteinte à des relations bilatérales cruciales, à la « relation spéciale » anglo-américaine, à la crédibilité de la défense et de la stratégie globales britanniques, et pourrait même peser sur l’alliance de renseignement des Five Eyes incluant aussi le Canada et la Nouvelle-Zélande. John Healey, secrétaire fantôme à la Défense, a affiché publiquement en mars 2023 le soutien « absolu » du Parti travailliste à AUKUS dans son intégralité, au-delà de la seule partie sous-marine nucléaire.
L’opposition partage par ailleurs les inquiétudes du gouvernement quant à l’agressivité croissante de Pékin dans l’Indo-Pacifique. Dans Britain Reconnected, on constate que « la croissance de la Chine s’est accompagnée d’une répression accrue en interne et d’un comportement plus affirmé à l’extérieur », écho direct à la ligne suivie par Sunak. David Lammy a confirmé que Labour mènera une première évaluation complète de la relation du Royaume-Uni avec la Chine pour s’assurer qu’elle corresponde aux préoccupations et aux valeurs britanniques.
En cas de victoire travailliste en 2024 ou 2025, il est donc peu probable qu’un nouveau gouvernement revienne significativement sur l’engagement actuel dans l’Indo-Pacifique. Si la priorité de défense restera la préservation de la sécurité euro-atlantique, la réalité économique et politique contraindra à maintenir une attention soutenue à cette nouvelle région clé pour les intérêts futurs du pays.
Dr. Peter Chalk est un ancien analyste principal de la RAND Corporation à Santa Monica, Californie, actuellement consultant indépendant basé à Phoenix, Arizona. Il collabore régulièrement à Jane’s Intelligence Review, est rédacteur associé aux Studies in Conflict Terrorism et expert auprès de l’Institute for Security Governance à Monterey, Californie.