La construction navale est au cœur des débats à Washington. Si cet engouement est positif, il ne suffit toutefois pas à faire avancer les flottes stratégiques.
La relocalisation de la construction navale commerciale est présentée comme un pilier essentiel de la sécurité maritime américaine. Ses défenseurs vantent ses bénéfices pour la construction navale militaire, la capacité de transport stratégique (sealift) et comme une assurance face à la Chine, qui construit plus de la moitié des navires commerciaux mondiaux et utilise son tonnage marchand comme levier de coercition économique.
Les États-Unis doivent effectivement accélérer leur production navale pour répondre aux défis posés par Pékin. Toutefois, investir massivement dans les navires commerciaux ne leur permettra pas d’obtenir rapidement les plateformes navales les plus décisives en combat : les sous-marins de pointe, les drones navals et autres systèmes avancés. Les initiatives gouvernementales actuelles, tant à la Maison Blanche qu’au Congrès, visant à augmenter la production navale, bien qu’utiles, favorisent aussi la construction de navires commerciaux. Or, Washington gagnerait à focaliser ses ressources limitées sur les bâtiments militaires indispensables en cas de conflit et à s’appuyer sur des alliés comme le Japon ou la Corée du Sud pour la flotte marchande. La politique industrielle ne doit pas signifier « tout produire sur place ». Il s’agit plutôt de maximiser l’emploi national dans la construction des navires stratégiques tout en exploitant l’expertise alliée là où cela est pertinent.
Relancer la construction navale commerciale ne suffira pas à atteindre les objectifs militaires américains
Les partisans de la construction navale commerciale nationale avancent qu’elle permettrait d’accroître la capacité de production navale d’urgence, essentielle en période de crise majeure. Certes, les États-Unis doivent renforcer cette capacité. Mais étant donnés les contraintes temporelles et budgétaires, il faut concentrer les financements sur la production des navires cruciaux en combat, notamment les sous-marins et les plateformes sans équipage.
La marine américaine ne construit pas ses sous-marins assez rapidement, et aucune capacité commerciale accrue ne pourra résoudre ce déficit. Ces navires requièrent des chantiers spécialisés en propulsion nucléaire, capables de réaliser ces technologies. De même, les infrastructures destinées aux grands navires commerciaux ne permettent pas la fabrication rapide des drones navals de petite taille dont la marine a besoin pour créer ce que certains appellent l’« enfer maritime » autour de Taïwan.
La marine rencontre également des retards sur de nombreuses autres classes de navires et pour les opérations de maintenance. Si combler certains manques implique de renforcer les chantiers mixtes comme General Dynamics NASSCO, qui fabrique à la fois des navires commerciaux et militaires, les nouveaux moyens devraient prioritairement être affectés à la construction de bâtiments militaires et aux réparations essentielles, et non à des projets commerciaux servant uniquement à maintenir une capacité de « montée en charge ».
Le problème de production de la marine est immédiat. Pour garantir une préparation opérationnelle rapide, chaque dollar et cale sèche disponible doit cibler les besoins militaires, non les coques marchandes symboliques. Les navires commerciaux ont certes une valeur militaire, notamment pour leur contribution au transport stratégique en temps de crise. Mais avec des ressources et des délais limités, les États-Unis gagneraient à solliciter leurs alliés pour produire la flotte marchande nécessaire, ces derniers pouvant la livrer en plus grand volume et à coût nettement inférieur — environ un quart du coût de production locale.
Les programmes existants, comme le Tanker Security Program et le Maritime Security Program, assurent déjà une base pour sécuriser des navires étrangers battant pavillon américain en cas de besoin. Le projet de loi SHIPS for America vise à renforcer ces programmes en favorisant les navires construits sur le sol américain, mais les États-Unis devraient étendre cette préférence aux navires coréens et japonais. Ces soutiens, bien que modestes au regard de la taille de leurs industries navales, renforceraient la coopération déjà en place, comme le montrent les récentes rénovations dans les chantiers japonais et coréens : l’Amérique prévoit de s’appuyer davantage sur ses alliés pour se concentrer sur la construction de bâtiments militaires.
Certains avancent d’autres avantages de la construction commerciale domestique, notamment un « co-développement » avec les navires militaires pour mutualiser compétences et ressources. Cette idée est trompeuse : produire des cargos pour accélérer la fabrication de sous-marins est aussi inefficace que construire une boulangerie pour améliorer la production de fusils. Selon le Congressional Research Service, la construction commerciale et celle des navires de guerre sont largement séparées, ne partageant que certains métiers spécialisés. Or, la marine peine déjà à recruter une main-d’œuvre qualifiée et inonder le marché de commandes commerciales subventionnées détournera ces compétences de projets militaires vitaux.
Stimuler artificiellement la demande commerciale est finalement une méthode maladroite et indirecte pour augmenter les capacités navales militaires. Les politiques d’investissement sont louables, mais elles doivent cibler les bâtiments indispensables à la marine, tout en réglant les goulets d’étranglement en production et maintenance. Pour la réparation, des plans de modernisation des chantiers publics navals sont en cours, tout comme la création d’un cinquième chantier public. Enfin, des programmes pluriannuels sur un plus grand nombre de classes de navires permettraient d’assurer une demande plus stable et propice aux investissements privés.
Le risque de coercition économique dans le transport maritime est surestimé
La crainte d’une coercition économique chinoise via la construction navale commerciale est souvent mise en avant pour justifier la relocalisation. Ce risque existe, mais il est exagéré. La Chine pourrait freiner la construction ou la vente de navires, mais compte tenu de la durée de vie d’environ 30 ans des cargos, cette menace équivaut à brandir un rouleau compresseur, efficace seulement si personne ne bouge longtemps. Contrairement au pétrole ou aux minéraux, les navires ne s’épuisent pas rapidement, laissant aux chantiers japonais et coréens le temps d’ajuster leur production.
La Chine pourrait aussi refuser de transporter des cargaisons américaines ou alliées. Ici, le problème est la propriété des navires plutôt que leur construction. Par exemple, la Chine possède 12,2 % de la flotte commerciale mondiale, contre 17,6 % pour la Grèce et 10,9 % pour le Japon. La propriété étant diffusée et les navires interchangeables, d’autres opérateurs prendraient rapidement la relève bien avant que les impacts soient sérieux pour les États-Unis. Avec la solidité des chantiers japonais et coréens, il est inutile de dupliquer toute une industrie navale commerciale locale juste pour compenser cet avantage marginal, surtout au détriment des sous-marins et autres constructions cruciales.
Relocaliser la production de méthaniers illustre une politique navale mal avisée
Le représentant commercial américain a proposé une règle imposant qu’au moins 15 % des exportations américaines de gaz naturel liquéfié (GNL) transitent sur des navires construits aux États-Unis d’ici 2047. Cette mesure étend, dans un cadre international, le principe du Jones Act qui favorise les navires américains dans le cabotage. Cette règle constitue un exemple flagrant de politique navale coûteuse pour peu d’avantages en matière de sécurité nationale.
Actuellement, le fonctionnement militaire ne dépend pas fortement des méthaniers. Leur production nécessite des compétences très spécifiques, comme la construction de membranes, qui n’ont pas d’application dans la construction navale militaire. Assurer un approvisionnement fiable des alliés en gaz reste une priorité, mais la Corée du Sud, qui produit près de 75 % de ces navires, importe massivement du gaz américain et a tout intérêt à maintenir ces échanges. La production locale aurait un impact limité sur la résilience des exportations gazières, mais engendrerait des coûts exorbitants. En se basant sur les exportations de GNL de 2024 et la capacité d’un méthanier typique pour un aller-retour vers l’Europe, respecter cette exigence demanderait la construction d’une vingtaine de méthaniers aux États-Unis. Évaluant que le prix américain serait environ quatre fois supérieur à celui de la Corée, ce plan coûterait à l’économie américaine près de 15 milliards de dollars supplémentaires, sans compter les investissements en infrastructures portuaires. Par ailleurs, les préférences similaires au Jones Act alourdissent déjà les coûts du transport intérieur, et cette extension pèserait sur le coût des importations de gaz.
La suppression du Jones Act ne profiterait pas à la majorité des Américains, la majorité des échanges intérieurs se faisant par route ou chemin de fer. Mais il est impossible d’acheminer du gaz par camion, donc l’application stricte de cette mesure modifierait profondément les flux commerciaux. Face à ces coûts, les États-Unis feraient mieux de s’appuyer sur la Corée du Sud pour la construction des méthaniers au lieu d’engorger les chantiers locaux qui devraient se consacrer à la construction et à la réparation de bâtiments militaires. Pour mieux contrôler les exportations gazières, il serait plus efficace d’encourager l’immatriculation et l’équipage de méthaniers alliés, atteignant ainsi les objectifs à moindre coût et soutenant les industries partenaires.
Cette règle entraîne aussi un mauvais usage des fonds. L’investissement de 5 milliards de dollars du groupe sud-coréen Hanwha dans le chantier naval de Philadelphie est une avancée alliée prometteuse qui pourrait réduire les coûts d’infrastructures pour la construction militaire. Toutefois, Hanwha répond à de mauvaises incitations en privilégiant les méthaniers, qui absorberont probablement d’importantes subventions, malgré leur expertise. Les décideurs doivent encourager les investissements dans les chantiers américains, mais orienter cette capacité vers la construction et la réparation navales, et non vers des méthaniers peu utiles pour la sécurité.
Conclusion
Comme l’a souligné Elbridge Colby, sous-secrétaire à la politique de défense, la puissance américaine a ses limites. Les États-Unis doivent s’appuyer sur leurs alliés pour contenir la Chine, tant sur le plan géopolitique que géoéconomique. Ils ne peuvent ni ne doivent rivaliser seuls avec Pékin partout. Dans les domaines où la Chine détient un monopole, comme les minéraux stratégiques, une intervention est justifiée. Mais dans la construction navale commerciale, où les alliés sont des leaders mondiaux, relocaliser la production serait un gaspillage. Souscrire aux symboles plutôt qu’à la stratégie réelle serait contre-productif. Laissez les alliés construire les navires marchands, les Américains construire les sous-marins. C’est ainsi que les États-Unis rencontreront la Chine en mer — et gagneront.
Sam Slocum est titulaire d’un doctorat en économie de l’université Yale et a été économiste au Conseil des conseillers économiques de 2023 à 2024.
Peter Devine est professeur assistant dans le département d’économie de Boston College. Il a été fellow au National Economic Council de 2023 à 2024. Auparavant, il a servi comme aviateur dans la Marine américaine.