L’Organisation de coopération de Shanghai (OCS) a tenu son 25e sommet à Tianjin le 1er septembre, réunissant le plus grand nombre de dirigeants de son histoire. Plus de 20 chefs d’État ainsi que les responsables de 10 organisations internationales y ont participé, dont une visite inédite de quatre jours du président russe Vladimir Poutine et la présence du Premier ministre indien Narendra Modi, cette dernière étant rendue possible par le récent refroidissement des relations entre les États-Unis et l’Inde. Le sommet a adopté plusieurs documents et mécanismes de coopération, incluant une stratégie de développement pour la décennie à venir et le lancement du processus de création d’une banque de développement. Tous les États membres, à l’exception de l’Inde, ont assisté au défilé militaire du 3 septembre, qui a rassemblé un tiers des 26 chefs d’État observant la démonstration de force chinoise.
Malgré ces événements médiatiques, l’OCS est souvent considérée dans les cercles stratégiques comme une « coquille vide ». Les analyses les plus courantes la qualifient d’« inefficace », « sans réelle pertinence » ou encore de « simple forum de discussion ». Si l’on se base sur les mécanismes concrets de coopération et les résultats tangibles, la profondeur stratégique et l’utilité de l’organisation semblent en effet limitées. Toutefois, du point de vue chinois, ce bloc remplit deux objectifs stratégiques distincts : gérer la Russie et promouvoir un ordre sécuritaire international alternatif. En réalité, la vraie valeur de l’Organisation de coopération de Shanghai pour Pékin ne réside pas tant dans la nouvelle coopération multilatérale qu’elle peut générer, mais dans la prévention des dommages liés à la Russie et la contestation du récit dominant occidental sur les affaires internationales.
Genèse de l’OCS…
L’ancêtre de l’Organisation de coopération de Shanghai, le groupe dit des « Cinq de Shanghai », a été fondé en 1996 avec pour objectif principal de régler les différends frontaliers entre la Chine, la Russie, le Kazakhstan, le Tadjikistan et le Kirghizistan, au sortir de l’effondrement de l’Union soviétique. En 2001, l’organisation a été officiellement étendue à l’Ouzbékistan, marquant la création de l’OCS dans sa forme actuelle. Bien que l’Organisation ait progressivement intégré l’Inde et le Pakistan en 2017, l’Iran en 2023 et le Belarus en 2024, son axe géographique demeure ancré en Asie centrale. Comme l’a souligné la Déclaration de Tianjin, « l’Asie centrale est la région cœur de l’OCS, et l’organisation soutient les efforts des pays centraux asiatiques pour maintenir la paix, la sécurité et la stabilité régionales ».
Initialement, l’OCS se concentra sur les « défis sécuritaires régionaux », notamment les questions de délimitation frontalière et de désarmement entre États membres. La coopération concrète s’est surtout matérialisée dans la lutte contre le terrorisme. La Chine a par exemple finalisé le tracé de ses frontières avec le Kazakhstan en 2002, la Russie en 2005, le Kirghizistan en 2009 et le Tadjikistan en 2011. La collaboration antiterroriste revêt une importance toute particulière pour Pékin, qui se perçoit victime des répercussions de l’extrémisme islamiste et du terrorisme diffusés depuis l’Asie centrale. La Structure régionale antiterroriste coordonne les dimensions politique, diplomatique, militaire, informative et judiciaire de cette coopération.
…Et son évolution actuelle
Si l’on juge l’organisation selon son efficacité et ses coopérations concrètes, son influence régionale demeure limitée. Elle dispose aujourd’hui de deux institutions permanentes : un secrétariat basé à Pékin et la Structure régionale antiterroriste implantée en Ouzbékistan. Au fil des ans, l’OCS a adopté plusieurs textes visant à combattre la contrebande d’armes, le terrorisme, le trafic de drogue, l’immigration illégale et d’autres crimes transnationaux. Son point fort réside dans les exercices militaires conjoints antiterroristes réguliers organisés entre membres.
Malgré une coopération opérationnelle restreinte, l’organisation met en avant des positions symboliques affirmant la confiance mutuelle, la bonne entente entre voisins et la paix régionale. Ses membres revendiquent des aspirations communes en politique internationale, utilisant l’OCS comme plate-forme pour exprimer des positions collectives. L’alignement des politiques étrangères et la promotion de ces positions occupent donc une place majeure, même si les actions coordonnées restent limitées.
Si l’OCS s’est concentrée sur la sécurité et l’harmonisation politique, la coopération économique a nettement pris du retard. Une consortium bancaire interbancaire a été créé pour soutenir les projets d’investissement, mais son impact reste flou depuis une vingtaine d’années. La Chine a proposé la création d’une banque de développement de l’OCS il y a plus d’une décennie, sans que le projet n’ait véritablement avancé jusqu’à ce que le processus politique démarre seulement cette année, preuve des résistances internes. Ces institutions financières seraient cruciales en raison du sous-développement régional et de la rareté des structures financières en Asie centrale. Cette banque devrait renforcer l’influence chinoise dans la région. Selon plusieurs spécialistes chinois en privé, l’absence de réelle coopération économique est due au refus russe d’accepter l’influence chinoise sur son « arrière-cour ».
En termes économiques, le rôle de l’OCS reste assez modeste pour la Chine, malgré l’alignement politique et diplomatique. En 2024, le volume commercial total entre la Chine et les autres membres s’est élevé à 512,4 milliards de dollars, soit environ 8 % du commerce mondial chinois. Ce chiffre est inférieur aux échanges avec l’Union européenne (785 milliards), les États-Unis (688 milliards) ou l’ASEAN (982 milliards). Près de la moitié de ces échanges s’effectue avec la Russie. Pékin a tenté de gonfler ce chiffre en intégrant le commerce avec des États observateurs (Mongolie, Afghanistan) et 14 partenaires de dialogue, portant le total à 890 milliards, soit 14,4 % du commerce global chinois.
Un autre signe du rôle limité de l’OCS est son absence d’impact sur la stabilité interne des membres. La stratégie de développement de 2015 mentionnait la sécurité régionale et la gestion des menaces, y compris la prévention des urgences, comme priorité. Pourtant, lors des événements en janvier 2022 au Kazakhstan, la Structure régionale antiterroriste a proposé son aide, mais ce sont finalement des forces de la Organisation du traité de sécurité collective (OTSC) dirigée par la Russie qui ont été déployées, illustrant une possible concurrence entre ces deux architectures sécuritaires régionales.
Un outil de gestion de la Russie…
Si pour nombre d’observateurs l’OCS est une organisation peu influente, sa valeur pour la Chine va bien au-delà d’une simple façade de solidarité régionale. Cet aspect est souvent négligé par l’Occident. Pour les spécialistes chinois, l’importance centrale de l’OCS est d’offrir une architecture sécuritaire régionale qui permette de gérer les réactions russes face à l’engagement chinois en Asie centrale. Selon cette analyse, la Chine et l’Europe font face au même problème : comment gérer une Russie à la fois agressive et inquiète, à la fois dans des relations bilatérales et via des structures multilatérales.
Dans la vision chinoise, la Chine et l’Europe ont adopté des stratégies radicalement différentes sur ce point. La guerre en Ukraine est vue comme une manifestation du conflit non résolu sur l’architecture sécuritaire européenne. Pékin considère que l’Europe a choisi une alliance militaire classique, l’OTAN, et a fait appel aux États-Unis comme garant externe de sécurité collective. Cette approche a exclus la Russie et divisé le continent en deux blocs opposés. La Chine estime que l’expansion de l’OTAN est la conséquence de la quête sécuritaire européenne, elle-même ayant intensifié les craintes russes et abouti à la guerre.
Pékin, quant à elle, adopte une approche différente vis-à-vis de la Russie. Ayant perdu trois millions de kilomètres carrés au profit de l’Empire russe et ayant vécu sous la menace nucléaire soviétique une grande partie de la Guerre froide, la Chine tire une leçon fondamentale : ne pas se faire un ennemi d’une Russie imprévisible, agressive, mais aussi militaire et techniquement puissante. Cette stratégie se traduit par l’accommodement, la coopération et l’alignement des intérêts bilatéraux, notamment au travers du soutien financier à la Russie malgré sa guerre en Ukraine. Par ailleurs, elle se reflète dans l’utilisation de l’OCS comme un mécanisme d’assurance pour la Russie quant à l’empreinte chinoise régionale. En intégrant Moscou à son principal outil d’engagement régional et en lui accordant un droit de veto de facto sur des initiatives comme la banque de développement, la Chine cherche à apaiser les craintes russes d’exclusion et ses comportements potentiellement destructeurs. Comme l’a résumé un haut spécialiste chinois lors d’un dialogue avec des interlocuteurs européens : « si la Chine avait tenté d’exclure la Russie de son propre arrière-cour et de débaucher ses partenaires traditionnels, Moscou aurait immédiatement tourné sa tourelle vers Pékin ».
Selon Pékin, ce mode d’emploi se mesure à l’absence de réaction virulente russe contre l’expansion chinoise dans la région. Cela signifie que l’OCS ne vise pas prioritairement l’efficacité en matière d’intégration régionale, mais avant tout la gestion des réactions russes. Cette lecture permet de comprendre l’utilité que la Chine attribue à l’organisation : même si la coopération concrète reste modeste et que les activités consistent surtout en des déclarations communes, l’OCS remplit son rôle de gestion de la Russie.
La comparaison chinoise entre NATO et OCS ne prend pas pleinement en compte les différences majeures entre l’Europe et l’Asie centrale, malgré leur défi commun face à la Russie. Historiquement, la Russie a exercé une influence bien plus dominante en Asie centrale qu’en Europe occidentale ou centrale. Les cinq États actuels d’Asie centrale furent intégrés à l’Union soviétique, et trois d’entre eux restent membres de l’OTSC dirigée par la Russie. L’Europe, plus prospère, politiquement cohésive et militairement équipée, peut développer une architecture sécuritaire régionale plus ambitieuse. Néanmoins, selon une lecture chinoise volontairement simplifiée, l’architecture européenne a manqué une opportunité de mieux gérer la Russie.
…Et un défi pour l’ordre international occidental
Ces dernières années, et tout particulièrement lors du sommet de Tianjin, la narration chinoise autour de l’OCS s’est orientée vers une présentation du bloc comme modèle alternatif de gouvernance mondiale et d’ordre international. Ce n’est pas un hasard si une initiative pour la gouvernance mondiale a été lancée à cette occasion. Elle prône une représentation plus large des pays en développement, le rôle central des Nations unies et la multilatéralité dans les affaires internationales. Cette initiative cadre avec la Global Security Initiative du secrétaire général Xi Jinping, qui affirme que la sécurité doit être commune, globale, coopérative et durable. En somme, il s’agit d’accommoder les intérêts sécuritaires de pays comme la Russie, l’Iran et la Corée du Nord.
Pour ceux qui qualifient l’OCS de coquille vide, c’est là une dimension essentielle qui leur échappe : l’organisation n’a jamais été et ne sera probablement pas une organisation régionale de sécurité efficace à l’image de l’OTAN. En Eurasie, l’OTSC joue ce rôle plus pleinement. Comme évoqué, l’OCS est avant tout un instrument chinois de gestion de la Russie. Mais l’importance d’un organisme régional ne se mesure pas seulement à ses réalisations concrètes : elle réside également dans son impact – constructif ou destructeur – sur l’architecture sécuritaire régionale existante et sur l’ordre mondial au sens large. Autrement dit, la portée de l’OCS ne se limite pas à ce qu’elle produit, mais inclut aussi ce qu’elle peut potentiellement miner.
Au regard de ses membres actuels et des missions affichées, l’OCS symbolise une vision alternative de l’ordre global ainsi que des valeurs et structures de gouvernance différentes. Avec la Chine et la Russie en co-leadership et un ancrage croissant dans le monde en développement, la montée en puissance de ce bloc traduit un défi pour l’ordre international dominant, incarné par les États occidentaux, notamment les États-Unis. Si l’OCS ne parvient pas à produire de nombreuses réalisations palpables, le terrain commun de mécontentement vis-à-vis de l’Occident et la valorisation amplifiée de leurs voix et positions par une campagne diplomatique active forment un défi tout aussi sérieux.
Yun Sun, directrice du programme Chine au Stimson Center.