Et si l’empire portuaire mondial de la Chine n’était pas le plan directeur redouté à Washington, mais plutôt un enchevêtrement de contrats désordonnés, autant influencés par la politique locale que par les ambitions de Pékin ?
Les investissements chinois dans les ports à l’étranger suscitent une attention mondiale croissante, alimentant les inquiétudes quant à leurs implications stratégiques et au potentiel pour Pékin d’établir et d’étendre ses capacités de projection navale. Ces craintes s’inscrivent dans des récits plus larges évoquant une offensive stratégique cohérente menée par la Chine, visant à tirer parti de l’initiative Belt and Road (Nouvelle route de la soie) pour accroître son influence géopolitique à l’échelle mondiale. Pourtant, se focaliser uniquement sur cette dimension stratégique risque de faire abstraction d’une mise en œuvre complexe et souvent éclatée de ces projets. Si des objectifs stratégiques existent au plus haut niveau, leur concrétisation est filtrée par un processus complexe mêlant rivalités bureaucratiques, logiques commerciales et l’importante capacité d’action des pays hôtes, ce qui aboutit à des résultats parfois éloignés du schéma directeur initial. Pour les décideurs américains, évoluant dans un contexte de ressources limitées, comprendre cette dynamique complexe est essentiel pour évaluer les défis liés aux investissements chinois et adapter les réponses politiques appropriées.
Une Belt and Road fragmentée ?
Lorsque Xi Jinping a lancé l’initiative Belt and Road en 2013 au Kazakhstan et en Indonésie, aucun document officiel ne précisait l’échelle, le périmètre ou les organes chargés de sa mise en œuvre. Les « documents de vision » publiés en 2015 et 2017 définissaient des priorités telles que la coordination des politiques, la connectivité, le commerce et l’échange culturel, mais les questions clefs concernant la stratégie, la formulation des politiques et leur exécution restaient en suspens. En réalité, les recherches sur la gouvernance chinoise soulignent une logique domestique : les responsables chinois considèrent que sous-développement et insécurité s’alimentent mutuellement, et voient dans l’initiative Belt and Road une tentative de rompre ce cercle en intégrant les régions frontalières, en reliant les provinces intérieures aux marchés mondiaux et en sécurisant la demande pour les produits chinois via un réseau étendu.
De fait, ce sont les dirigeants provinciaux qui ont façonné les corridors économiques, tandis que les ministères se sont retrouvés engagés dans des débats sur la gestion des portefeuilles, et que les entreprises publiques se sont disputées pour étendre leur présence globale en s’appuyant sur des banques politiques affichant l’initiative Belt and Road comme étendard.
Cette complexité est souvent occultée par des débats qui lisent l’initiative principalement à travers des prismes stratégiques ou géopolitiques, particulièrement chez les décideurs et analystes américains. Si ces approches apportent des éclairages utiles, elles tendent à surestimer la cohérence top-down de l’initiative et l’impact de ses différents projets, notamment les plus sensibles comme les ports. Par exemple, les inquiétudes officielles américaines présument que les projets portuaires choisis par la Chine sont parfaitement coordonnés pour servir des objectifs stratégiques. Or, tel est rarement le cas. Cette perspective minimise même la mise en œuvre fragmentée de l’initiative caractérisée par des intérêts concurrents entre acteurs publics et privés chinois. Même si les hauts dirigeants de Pékin affichent des objectifs stratégiques précis, leur capacité à imposer un résultat unique est limitée par la compétition interne, souvent au profit des performances commerciales des banques politiques et des entreprises publiques, au détriment d’autres facteurs. Ce processus s’apparente donc davantage à une expérimentation ad hoc, semi-dirigée, conduite par les provinces, les ministères, ainsi que par diverses entreprises étatiques et privées. À cela s’ajoute la capacité d’action des pays hôtes, qui modulent largement le déroulement des projets.
Au Sri Lanka, par exemple, China Merchant Group a utilisé son succès dans l’extension et l’exploitation du Terminal Conteneurs International de Colombo pour écarter son concurrent China Harbor Engineering Company de l’exploitation du port de Hambantota, où un parc industriel adjacent a été créé. Or, China Harbor Engineering avait contribué à la reconstruction de nombreuses infrastructures du port de Colombo après le tsunami de 2004, avait construit le port de Hambantota lui-même, et était l’investisseur principal dans la zone économique spéciale Port City Colombo. Il faut souligner que ce sont les autorités sri-lankaises qui ont sollicité ces investissements, choisi les sites, et désigné les opérateurs. Ce type de compétition ne se limite pas aux entreprises d’État chinoises, comme l’illustre le cas du port de Kuantan en Malaisie. Ici, Guangxi Beibu Gulf International Port Group, une entreprise publique provinciale, a bénéficié des efforts des autorités locales pour positionner la région comme porte d’entrée vers l’Asie du Sud-Est. Les dirigeants provinciaux, actant clés de l’initiative Belt and Road, entretiennent ainsi des relations durables avec leurs partenaires régionaux, leur permettant de favoriser leurs propres entreprises d’État face à des acteurs plus importants.
Intérêts commerciaux et le modèle port-parc-ville « Shekou »
La compétition entre entités inférieures et par secteur est principalement motivée par des intérêts commerciaux, un aspect souvent minimisé dans les débats sur ces investissements portuaires, notamment en raison des liens entre les entreprises publiques et le Parti communiste chinois. Bien que ces entreprises soient supervisées par la Commission de supervision et d’administration des actifs d’État, elles fonctionnent de manière quasi-autonome. De plus, même si leurs dirigeants sont membres du Parti communiste, leur évaluation repose sur des objectifs économiques. Autrement dit, un mécanisme incitatif commercial est intégré dans la gestion des entreprises publiques et des banques chinoises.
Les ports constituent un investissement commercial logique puisqu’ils agissent comme des nœuds intégrant les corridors économiques multimodaux de l’initiative Belt and Road. Cela prend tout son sens dans un pays comme la Chine, grande puissance commerciale dont l’économie dépend largement des exportations. Peu expérimentés dans l’investissement international, les acteurs chinois ont cherché à reproduire des modèles nationaux à succès. Le modèle port-parc-ville dit « Shekou », initié par China Merchant Group lors de la désignation de Shenzhen comme zone économique spéciale en 1980, en est un exemple notable. Ce modèle consiste à intégrer :
- Un port servant de porte d’entrée au commerce et à la logistique internationale ;
- Un parc industriel attirant des industries exportatrices ;
- Une zone urbaine résidentielle fournissant infrastructures et services de soutien.
D’autres entreprises publiques ont cherché à imiter ce modèle dans leurs projets portuaires internationaux. Pour elles, ce modèle offre non seulement un bénéfice financier tant lors de la construction que dans l’exploitation, mais aussi une plateforme pour renforcer les relations avec les acteurs locaux via des coentreprises. Par ailleurs, il s’intègre bien aux stratégies de développement des pays hôtes, comme l’a illustré la proposition de China Merchant Group d’investir dans le port et la zone économique spéciale de Djibouti dans le cadre du plan « Vision Djibouti 2025 » visant à faire de Djibouti le « Singapour de la Corne de l’Afrique ».
La réaction des pays hôtes
Au-delà de la compétition chinoise, la capacité d’action des pays hôtes est un facteur déterminant qui module et redéfinit les ambitions stratégiques de Pékin. La présence d’entreprises publiques chinoises au capital et leurs préférences en matière de gestion n’implique pas que les pays hôtes soient démunis en matière de négociation ni forcés de sacrifier leur souveraineté ou leur sécurité nationale. En effet, plusieurs États édictent des lois nationales de sécurité limitant la propriété étrangère dans certains secteurs économiques ou zones géographiques sensibles, ainsi que les types d’activités autorisées.
Par exemple, les Philippines ont récemment réformé leur Public Service Act pour limiter la propriété étrangère à 40 % dans certains services publics critiques, dont les ports maritimes. Cette réforme prévoit également que le président philippin puisse suspendre ou interdire certains investissements étrangers en la matière, sur recommandation des agences d’État compétentes.
À l’échelle internationale, des mesures similaires se développent. En mai 2025, le Parlement européen a approuvé de nouvelles règles de filtrage des investissements étrangers dans l’Union européenne, visant notamment les technologies critiques et infrastructures stratégiques. Ces règles permettent d’approuver, de conditionner ou d’interdire les investissements étrangers susceptibles de menacer la sécurité nationale ou l’ordre public. La Commission européenne est aussi habilitée à intervenir en cas de désaccord entre États membres sur ces risques. Parmi les critères évalués figure notamment le statut d’entreprise publique ou le contrôle exercé par un État tiers via un financement significatif.
Ces mesures ne ciblent pas spécifiquement la Chine, mais témoignent d’une préoccupation légitime concernant l’exposition des secteurs économiques sensibles aux influences étrangères, indépendamment des pays concernés. Dans le domaine des infrastructures critiques civilo-militaires comme les ports, les États disposent de leviers légaux pour protéger leurs intérêts de sécurité tout en poursuivant leur développement économique. La manière dont ils équilibrent ces impératifs diffère d’un pays à l’autre. Par exemple, le Vietnam, fortement lié économiquement à la Chine et grand bénéficiaire d’investissements directs chinois, impose malgré tout des limites à la propriété étrangère pour des raisons de sécurité nationale.
Enfin, au-delà des restrictions à l’investissement, les États gardent la souveraineté sur la gestion des activités sur leur territoire, même lorsqu’une entité étrangère détient une part majoritaire dans une infrastructure clé. Au Sri Lanka, malgré la participation majoritaire à 85 % de China Merchant Group dans le port de Hambantota, l’autorité portuaire sri-lankaise, en tant que propriétaire légal, a plusieurs fois refusé l’accès à des navires militaires chinois. Ainsi, Sri Lanka contrôle l’entrée et la définition des opérations sur ce site, tout en collaborant avec des partenaires internationaux tels que le programme US Coast Guard International Port Security, indépendamment de l’exploitation commerciale assurée par l’entreprise chinoise.
Conclusion
Pour comprendre les investissements chinois dans les ports étrangers, il est nécessaire de dépasser le regard binaire opposant une stratégie militaire globale à une série d’opérations purement commerciales sans lien. La réalité est plus nuancée : les objectifs stratégiques de Pékin sont poursuivis dans un cadre décentralisé et concurrentiel impliquant des entreprises publiques quasi-autonomes et les acteurs provinciaux. Cette mise en œuvre fragmentée signifie que, bien que les inquiétudes sur des infrastructures à double usage soient fondées, les résultats dépendent aussi des rivalités internes chinoises, des ambitions commerciales et des décisions souveraines des nations hôtes. La capacité d’un port à accueillir ou à ravitailler un navire militaire chinois ne garantit pas le développement de capacités effectives de projection navale pour Pékin. Comme l’exemple de Hambantota le montre, les pays hôtes exercent pleinement leur autorité pour autoriser ou limiter les opérations sur leur territoire.
Pour les responsables américains, ces conclusions impliquent deux priorités. D’une part, les États hôtes doivent renforcer leurs cadres juridiques et réglementaires afin d’assurer la compatibilité des investissements étrangers en infrastructures stratégiques avec leurs priorités sécuritaires. Des mécanismes de filtrage, des plafonds de propriété et une surveillance des activités portuaires peuvent aider à concilier développement économique et protection de la souveraineté. D’autre part, les partenaires internationaux gagneraient à éviter de considérer systématiquement ces projets chinois comme des menaces sécuritaires. Ils devraient plutôt soutenir les pays hôtes dans le renforcement de leurs capacités institutionnelles, la bonne gouvernance des infrastructures et l’adoption de standards d’investissements transparents.
En adoptant une approche équilibrée, tenant compte des opportunités comme des risques, les États conservent leur marge de manœuvre tout en évitant les narratifs manichéens. Cela permettra non seulement de réduire les vulnérabilités, mais aussi de mieux aligner les investissements portuaires, qu’ils soient chinois ou non, avec les objectifs de développement nationaux et régionaux.
Zenel Garcia est professeur associé en études de sécurité au Département de la Sécurité Nationale et de la Stratégie ainsi que doyen associé de la School of Strategic Landpower au U.S. Army War College. Ses recherches portent sur les relations internationales, la sécurité et la géopolitique dans les régions Indopacifique et Eurasie.
Alexandra Meise est professeure associée à la Northeastern University School of Law et professeure invitée en études de sécurité nationale au U.S. Army War College. Ses travaux sur le droit lié à la sécurité nationale et aux droits humains explorent l’intersection des droits public et privé internationaux. Elle est membre du Truman National Security Project.
Les opinions exprimées sont celles des auteurs et ne reflètent pas la politique officielle ou la position du Département de l’armée, du Département de la Défense ou du gouvernement des États-Unis.