Un projet de plan en 15 points destiné à régler le conflit entre l’Ukraine et la Russie suscite des réactions contrastées à Kyiv, dans les capitales des alliés militaires européens et parmi les législateurs américains. Ce plan, initialement présenté sous l’administration Trump, est considéré par certains sénateurs républicains comme risible, voire susceptible d’avoir été influencé par la Russie. Au-delà de ses éléments contestés, il soulève des questions sur la pertinence de résoudre d’emblée des sujets majeurs au lieu de s’appuyer sur un processus de négociations progressif et approfondi.
Le document propose des mesures telles que le retrait immédiat des troupes ukrainiennes de Donetsk pour créer une zone tampon démilitarisée, une approche qui semble prématurée. Une meilleure méthode serait d’adopter le principe qu’une ligne de cessez-le-feu peut être provisoire et dissociée des questions de souveraineté légale, gelant les positions afin de stopper les hostilités tout en laissant les différends territoriaux à un processus diplomatique plus long impliquant des compromis difficiles. Cependant, la volonté présidentielle semble orientée vers une imposition rapide d’un fait accompli, ce qui a suscité une réaction critique de nombreux acteurs internationaux.
Les alliés européens des États-Unis ont présenté une contre-proposition plus favorable à l’Ukraine, conservant la structure originelle (28 points, une « Commission de la Paix » présidée par Donald Trump, une compensation assurée par les États-Unis), mais excluant les clauses interprétées comme une capitulation ukrainienne, notamment le retrait des forces ukrainiennes d’une partie du Donbass ou la reconnaissance de la Crimée et du Donbass comme territoires « de facto » russes. Néanmoins, cette version reste peu susceptible de conduire à de réelles négociations.
Le désir de parvenir à un cessez-le-feu durable est compréhensible, compte tenu du lourd bilan humain et économique du conflit, mais le plan actuel tente de résoudre tous les points simultanément, ce qui s’avère contre-productif. Face à beaucoup d’opposition, il pourrait être pertinent d’adopter une démarche progressive : obtenir d’abord un consensus sur des principes généraux avant de traiter les sujets les plus difficiles.
Dans cet esprit, voici une proposition de principes que Washington pourrait chercher à faire accepter par Kyiv et Moscou afin de lancer des négociations sérieuses. Il ne s’agit pas d’un traité de paix, mais d’un cadre visant à obtenir un accord initial sur la structure, les procédures et les limites à ne pas franchir, sans exiger d’engagements définitifs sur les résultats finaux.
Ce moment pour cette approche pourrait ne pas être encore venu, le plan en 28 points ayant déjà évolué après des rencontres diplomatiques à Genève, et il est probable qu’il soit à nouveau modifié. Il faudra sans doute un nouveau départ en début d’année prochaine, lorsque les conditions climatiques et la capacité à tenir militairement seront mieux évaluées.
Cadre de sécurité et militaire
1. Agenda pour une sécurité mutuelle
Russie et Ukraine conviennent que l’objectif principal des négociations est d’élaborer un accord de sécurité mutuelle sous forme de traité garantissant qu’aucun des deux États ne menace l’indépendance politique de l’autre. Cette étape sera appelée « règlement final ».
2. Limites aux forces conventionnelles
Les deux parties s’engagent à fixer des plafonds spécifiques, réciproques et vérifiables, concernant la taille, le type et la localisation de leurs forces militaires et armements lourds dans ce règlement final.
3. Architecture de sécurité contraignante
Dans le cadre du règlement final, Russie et Ukraine s’accordent pour négocier une architecture de sécurité sous médiation américaine, dépassant les assurances non contraignantes du Mémorandum de Budapest de 1994, avec des garanties exécutoires potentiellement assurées par des tiers mandatés.
4. Zones démilitarisées et tampons
Les deux États approuvent le principe de créer des zones démilitarisées le long de la ligne de contact, dont la profondeur et la gestion seront définies lors de négociations techniques.
5. Stabilité stratégique et sécurité nucléaire
Ils réaffirment leur engagement envers le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, prévoyant un protocole spécifique relatif aux installations nucléaires civiles, notamment la centrale de Zaporizhzhia, sous supervision de l’Agence internationale de l’énergie atomique.
Résolution territoriale et politique
6. Distinction entre lignes de cessez-le-feu et reconnaissance des frontières
Russie et Ukraine conviennent que toute ligne de cessez-le-feu séparera les positions militaires des questions de souveraineté légale. Elles adoptent un principe de « renonciation à la force » gelant les lignes militaires pour mettre fin aux combats, sans préjudice des positions juridiques, notamment des frontières internationalement reconnues de l’Ukraine. Le statut final des territoires contestés fera l’objet d’une négociation séparée et à plus long terme, comprenant la reconnaissance que des compromis difficiles seront nécessaires.
7. Protection des droits des minorités
Les deux parties s’engagent à ce que l’accord final respecte les standards internationaux, tels que ceux du Conseil de l’Europe, pour garantir la protection des minorités linguistiques et culturelles, avec des législations nationales adaptées.
Aspects humanitaires et juridiques
8. Résolution humanitaire globale
Russie et Ukraine visent un échange intégral de prisonniers de guerre et la libération des civils détenus. Un groupe de travail sera immédiatement constitué pour organiser la réunification des familles et la prise en charge des enfants.
9. Mécanisme différencié de justice
Dans le cadre du règlement final, les parties distinguent amnistie pour les combattants et responsabilité des commandements. Une amnistie générale peut être négociée pour garantir la paix, mais des crimes de guerre ou crimes contre l’humanité spécifiques seront traités par un mécanisme juridique dédié. Les chefs d’État en fonction durant la guerre seront toutefois exemptés de ces enquêtes si un accord durable est conclu.
Cadre économique et reconstruction
10. Investissement international pour la reconstruction
Une fois le règlement final signé, l’Ukraine acceptera la mise en place d’une autorité internationale de reconstruction, qui privilégiera des modèles de retour sur investissement plutôt que de l’aide directe, financée par des sources légales.
11. Partenariat stratégique énergétique et ressources
L’Ukraine adhérera à une architecture économique post-conflit comprenant des accords bilatéraux avec des États garants (par exemple, les États-Unis) pour développer, moderniser et sécuriser les infrastructures énergétiques critiques et les ressources minérales stratégiques.
12. Normalisation économique et levée progressive des sanctions
La Russie acceptera que la levée des sanctions soit progressive et conditionnée à la conformité vérifiée aux clauses de sécurité du traité.
13. Liberté de navigation et infrastructures critiques
Le règlement garantira la liberté de navigation en mer Noire et l’accès aux voies internationales, conformément aux traités et au droit international existants.
Mise en œuvre et vérification
14. Contrôle indépendant et vérification
Un dispositif international de surveillance, confié à une organisation comme l’ONU, l’OSCE ou une commission mixte, sera instauré pour vérifier le respect des lignes de cessez-le-feu, des limitations militaires et des retraits d’armement lourd.
15. Mécanisme de résolution des différends
Une commission conjointe permanente sera créée pour traiter les litiges d’interprétation ou de mise en œuvre du traité, afin d’éviter qu’ils ne dégénèrent en reprise des hostilités.
Quelques remarques sur la préparation des négociations
Certains principes proposés ne correspondent pas à toutes les attentes des soutiens résolus de l’Ukraine. Le point le plus difficile à accepter sera sans doute l’exemption proposée pour Vladimir Poutine d’enquêtes sur les crimes de guerre en cas d’accord final, bien que le président russe mérite une condamnation stricte. Le défi primordial demeure de lancer des négociations crédibles. Notamment, le premier principe cité, fondamental, peut paraître insuffisant, mais impose au Kremlin de renoncer à ses objectifs maximalistes, notamment le renversement du gouvernement ukrainien.
La Russie ne consentira à de véritables négociations que si elle estime que la poursuite du conflit lui serait plus désavantageuse qu’un règlement. Par conséquent, il faut combiner des efforts de pression économique, diplomatique et militaire durables (compellence) et cohérents.
Côté sanctions, le durcissement des mesures telles que la hausse des coûts du pétrole russe pour l’Inde amorcé par l’administration Trump est un début, mais il faut renforcer les contrôles sur la chaîne d’approvisionnement militaire russe et réduire le contournement des restrictions via des pays tiers. L’objectif n’est pas d’effondrer rapidement l’économie russe, mais de réduire ses capacités militaires et son levier politique sur le long terme.
Diplomatiquement, les États-Unis doivent envoyer un message clair à Moscou : aucun avantage ne sera obtenu par l’escalade ou le blocage, et la cohésion occidentale est ferme. Tout va-et-vient dans la communication réduit la crédibilité et la force du discours américain.
Militairement, le maintien et l’amélioration des capacités de l’Ukraine à tenir ses positions et à se renforcer sont essentiels. Cela passe par un soutien continu en renseignements, défense aérienne, frappe à longue portée, guerre électronique et approvisionnement en munitions et pièces détachées.
Cet équilibre entre pression et ouverture au dialogue vise non pas à humilier la Russie, mais à l’amener à comprendre que la poursuite du conflit comporte des risques stratégiques majeurs et que l’option d’une paix négociée est préférable au statu quo. Une conclusion hâtive avec des concessions excessives renforcerait la position russe et affaiblirait la diplomatie.
Ryan Evans est fondateur du site War on the Rocks.
Photo : La Maison Blanche via Wikimedia Commons.