Après plusieurs années passées à travailler et vivre en Afrique, j’ai appris à ne rien considérer comme acquis. Même si des marines et gardes-côtes étrangers existent sur le papier, cela ne signifie pas nécessairement qu’ils disposent de navires opérationnels. Et même lorsqu’ils ont des navires fonctionnels, ils peuvent manquer de carburant ou de pièces de rechange. Enfin, une flotte active ne garantit pas qu’elle parvienne à freiner la criminalité maritime, puisque l’application du droit maritime n’est qu’une composante de la capacité globale d’un État à protéger ses eaux territoriales.
En décembre 2022, les commandants Aaron Delano-Johnson, garde-côtes américain, et Chris Bernotavicius, officier de la marine américaine, ont publié un article dans lequel ils soutiennent que le gouvernement des États-Unis doit s’opposer plus fermement aux pratiques de pêche illégales, non déclarées et non réglementées (INN) menées par la flotte chinoise à travers le monde. Contrairement aux stratégies américaines actuelles, ils définissent ces pratiques comme un « outil coercitif de la politique d’État chinoise », les inscrivant dans le cadre d’une compétition stratégique. Ils proposent que la Garde côtière américaine, en raison de ses capacités uniques et de ses relations internationales, prenne la tête des efforts en aidant les gouvernements partenaires à développer des capacités d’application maritime plus efficaces, idéalement autonomes.
Cependant, cette proposition semble présumer du bon fonctionnement des autres institutions étatiques et ignore les problèmes structurels qui favorisent les pratiques chinoises délétères dans le domaine de la pêche.
Une menace majeure pour la sécurité nationale
Les pratiques de pêche illégales, non déclarées et non réglementées, et en particulier celles de la flotte chinoise, représentent une menace sérieuse pour la sécurité internationale et nationale américaine. Elles entraînent souvent une surpêche qui appauvrit les stocks locaux et rend la principale source de protéines inaccessible pour les populations les plus pauvres des pays côtiers. Ce phénomène déprime également les industries locales de la pêche en détruisant les moyens de subsistance. En outre, ces pratiques remettent en cause les normes internationales et portent atteinte à la souveraineté des États affectés.
La flotte chinoise de pêche hauturière, la plus importante au monde, bénéficie de subventions massives de la part de Pékin. En outre, le gouvernement chinois exerce une pression sur les gouvernements étrangers afin de limiter l’application des réglementations contre ses navires, qui font aussi partie de la milice maritime chinoise opérant dans des zones plus proches des côtes nationales.
La stratégie de sécurité nationale américaine de 2022 souligne la nécessité de soutenir les alliés et partenaires se trouvant « en première ligne face à la coercition de la République populaire de Chine » et désireux d’assurer leur autonomie, leur sécurité et leur prospérité. Or, les États subissant la pêche illégale chinoise sont précisément dans cette situation de confrontation quotidienne au dispositif coercitif chinois.
Les obstacles à l’application effective des lois
Au-delà d’un déficit d’application maritime, deux obstacles majeurs favorisent la pêche INN : la corruption et la vulnérabilité à la coercition économique. Ces facteurs sont omniprésents dans de nombreux pays où le gouvernement américain cherche à intervenir.
La capacité d’un État à protéger sa zone économique exclusive (jusqu’à 200 milles nautiques des côtes) ne se limite pas à la présence en mer. Avant toute action, les gouvernements adoptent des lois, participent à des accords internationaux et délivrent des licences de pêche. En cas d’infraction, le système judiciaire doit pouvoir sanctionner pour dissuader toute récidive.
La corruption est omniprésente dans l’industrie mondiale de la pêche et sape l’efficacité des règlements par le biais de pots-de-vin versés à des responsables politiques, des agents délivrant les permis, des forces de l’ordre, ainsi qu’au sein des magistrats et enquêteurs. Lutte contre la corruption reste un défi majeur dans la majorité des pays prioritaires identifiés par les États-Unis pour contrer la pêche INN.
Sur les 57 pays ciblés par la stratégie américaine (en Amérique latine, Afrique, Asie et Pacifique), 50 ont été évalués par la Banque mondiale en 2021 : 30 obtiennent un score inférieur à la médiane mondiale pour la maîtrise de la corruption et 17 figurent parmi les plus mauvais quartiles.
À titre d’exemple, le Ghana, partenaire clé américain en Afrique de l’Ouest, affiche un score légèrement supérieur à la médiane en matière de lutte contre la corruption. Pourtant, un rapport de l’Environmental Justice Foundation de 2022 révèle une « culture de la corruption » profondément ancrée dans le système ghanéen de gestion de la pêche, avec des allégations de pots-de-vin impliquant les autorités portuaires, la marine et les observateurs officiels.
Un reportage de la BBC de janvier 2023 souligne que la plupart des observateurs ghanéens acceptent des pots-de-vin, motivés par la peur, la corruption et la négligence, notamment causée par le manque de rémunération régulière qui les pousse à chercher des revenus complémentaires. Ce type d’abandon institutionnel est malheureusement courant dans de nombreux pays africains et alimente la corruption par nécessité économique.
La Chine complique davantage la situation, étant la seconde puissance économique mondiale et capable d’exercer une forte pression économique pour dissuader l’application des lois contre ses navires. L’une des méthodes utilisées consiste à contraindre les gouvernements à choisir entre la poursuite des pêcheurs chinois ou la réception d’aides chinoises, comme le raconte un ancien responsable de l’Institut de recherche océanique du Sénégal, l’un des cinq « États pavillons » ciblés par la stratégie américaine.
La fragilité économique de nombreux pays prioritaires, classés au niveau moyen ou faible dans l’indice de développement humain des Nations unies, les expose particulièrement aux pressions liées à l’aide étrangère.
Les difficultés pour atteindre l’autonomie
La corruption endémique et la vulnérabilité à la coercition économique rendent l’autonomie envisagée par Delano-Johnson et Bernotavicius difficile à atteindre. Ils recommandent de s’inspirer de l’initiative du Département d’État américain sur les opérations de maintien de la paix mondiales, qui consiste à aider les gouvernements à développer des forces militaires aptes à contribuer aux missions onusiennes. Néanmoins, cette initiative repose sur un financement direct des Nations unies, ce qui ne garantit pas une indépendance opérationnelle locale durable.
Pour que des capacités d’application maritime soient réellement autonomes, les pays doivent disposer de sources de revenus internes fiables, par exemple via la délivrance de licences et l’imposition de sanctions financières aux pêcheurs INN. Cette collecte de revenus doit être efficace, ce qui est souvent entravé par la corruption et la pression économique.
Un système judiciaire inefficace, incapable de punir les contrevenants, peut aussi décourager fortement les forces maritimes, quelle que soit leur qualité de formation. Comme le résume un officier africain expérimenté : « Pourquoi risquer leur vie en haute mer si, une fois interceptés, les pêcheurs illégaux sont relâchés sans conséquence ? »
Enfin, la volonté politique locale est essentielle à la pérennité des capacités de contrôle. Un adage en coopération en sécurité le dit bien : « On ne peut pas vouloir plus que ceux avec qui l’on travaille ». Tant que les élites tirent un bénéfice financier de la corruption ou un avantage politique de la dépendance économique, leur motivation à faire respecter la loi reste limitée.
Une solution plus globale
La Garde côtière américaine demeure l’acteur légitime pour diriger la coopération en matière de sécurité maritime contre la pêche chinoise illégale. Néanmoins, sans traiter simultanément les autres facteurs entravant une gouvernance efficace, ses efforts risquent de produire des résultats temporaires sans impact durable. Un pilotage plus global, par des entités comme le Département d’État ou l’Agence américaine pour le développement international (USAID), est nécessaire pour combattre la pêche INN tout en luttant contre la corruption et l’influence économique chinoise.
Cette approche doit viser à modifier les incitations des acteurs étatiques afin qu’ils s’engagent à contrôler de façon effective leurs eaux territoriales même après le retrait des experts américains, ce qui inclut des agents non militaires, tels que les observateurs de pêche et les magistrats.
Le Département d’État et l’USAID possèdent une expertise reconnue dans les démarches globales de sécurité, notamment en développement économique et justice pénale, deux domaines essentiels pour proposer des alternatives crédibles à la coercition chinoise. Le mémorandum de juin 2022 de l’administration Biden appelle explicitement l’USAID à lider les efforts contre la corruption et pour la réforme judiciaire. Par ailleurs, le Département d’État a créé récemment un « Bureau de coordination Chine » qui illustre sa volonté de concentrer ses moyens sur la compétition stratégique avec Pékin.
Conclusion
Le gouvernement chinois tire parti de subventions et de pressions politiques pour permettre à sa flotte de pêche hauturière d’exercer des activités illégales à l’échelle mondiale. Ces pratiques remettent en cause l’ordre international fondé sur des règles, affectent quotidiennement de nombreux pays aux capacités limitées et fragilisent la vie des populations les plus vulnérables.
Pour contrer efficacement ces pratiques délétères et favoriser la mise en place de capacités locales durables d’application maritime, les États-Unis doivent élargir leur action au-delà de la seule coopération sécuritaire maritime pilotée par la Garde côtière. Il faut s’attaquer au système global qui permet la pêche illégale, en intégrant notamment la lutte contre la corruption et la coercition économique. Une approche complète, menée par des agences plus globales comme le Département d’État ou l’USAID, serait plus pertinente.
Renforcer la lutte contre la pêche illégale chinoise est une opportunité pour les États-Unis d’affirmer leur leadership mondial en défendant l’ordre international fondé sur des règles, en défiant leur principal concurrent global, en protégeant l’environnement marin et en améliorant la sécurité alimentaire et les conditions économiques des populations les plus démunies. Il ne faut pas oublier que les pêcheurs illégaux ne sont pas exclusivement chinois. Le gouvernement américain doit aussi veiller à ce que ses propres pêcheurs, ainsi que ceux de ses alliés et partenaires, respectent les règles. La défense de l’ordre international implique une approche impartiale, prête à sanctionner tous les contrevenants, qu’ils soient amis ou adversaires.
Michael E. Clark est lieutenant-colonel actif des Marines américains, officier systèmes d’armes F/A-18, et spécialiste des affaires africaines.
Les opinions exprimées sont celles de l’auteur et ne reflètent pas la position officielle du Département de la Défense, du Département de la Marine ou des Marines américains.
Crédit image : U.S. Navy