Le 22 juin, les États-Unis ont annoncé la signature d’un accord de coopération nucléaire avec l’Arabie saoudite. Ce type d’accord autorise en général le commerce de technologies, équipements et matériaux nucléaires, à condition que le texte et le pays concerné respectent les critères fixés en matière de non-prolifération. Ces accords, appelés accords de la Section 123, se réfèrent à la section 123 du Atomic Energy Act américain de 1957, qui définit précisément leurs conditions. Toutefois, les termes légaux de cette section représentent le socle minimal : ils s’accompagnent de politiques de non-prolifération appliquées par les États-Unis depuis plusieurs décennies. Selon la presse, l’administration Trump aurait mis de côté certaines de ces politiques clés, notamment celle visant à empêcher la diffusion de la technologie d’enrichissement d’uranium, afin de conclure ce contrat nucléaire.
Ce dossier risque de rester une source majeure de tensions à Washington lors de l’examen parlementaire du texte. Les inquiétudes sur la prolifération nucléaire saoudienne sont récurrentes aux États-Unis, et ont été exacerbées lorsque les autorités saoudiennes ont déclaré vouloir égaler le programme nucléaire iranien – armes nucléaires comprises si nécessaire. Depuis, des interrogations sur d’autres activités nucléaires saoudiennes ont émergé, bien que non confirmées et démenties officiellement. Les concessions américaines dans ces négociations – notamment l’éventuelle autorisation pour l’Arabie saoudite d’acquérir la technologie d’enrichissement d’uranium et la possibilité pour Riyad de refuser des inspections internationales renforcées – ne feront qu’accroître ces inquiétudes.
Il est possible que, lors de la lecture de cet article, l’accord soit remis en cause, car le président Donald Trump a manifesté récemment un regain d’intérêt pour utiliser ce dossier nucléaire afin d’inciter l’Arabie saoudite à normaliser ses relations avec Israël. Ce point constituait un des principaux obstacles à la tentative de l’administration Biden de conclure un accord similaire. Or, selon plusieurs sources, les États-Unis auraient abandonné cet objectif sous Trump, ce qui explique le retour de cette difficulté.
En somme, les choix de l’administration Trump pourraient compliquer l’accord de la Section 123 avec l’Arabie saoudite et avoir des effets négatifs sur le commerce nucléaire américain.
Que requiert la politique américaine de non-prolifération ?
Les termes précis d’un accord de Section 123 sont définis par la loi américaine, mais ils imposent principalement que le pays partenaire autorise les inspections de ses installations nucléaires par l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), garantisse la sécurité physique des matériaux transférés, n’en transfère pas à des tiers sans le consentement américain, et demande une approbation préalable des États-Unis avant toute opération d’enrichissement, de retraitement ou de transfert des matériaux fournis. Ces conditions visent à assurer aux États-Unis qu’ils ne contribueront pas involontairement à la production d’armes nucléaires à l’étranger. Cela répond aussi à une obligation légale américaine liée au Traité de non-prolifération nucléaire (TNP), par lequel les États-Unis s’engagent à ne pas assister des États non-nucléaires dans l’acquisition d’armes nucléaires.
Cependant, ces obligations sont une base minimale. Après la révélation des programmes nucléaires iraniens et libyens au début des années 2000, les États-Unis ont cherché à renforcer les exigences internationales concernant le commerce nucléaire, notamment :
- Interdire la diffusion des technologies d’enrichissement d’uranium et de retraitement de plutonium, en incitant les membres du Groupe des fournisseurs nucléaires (NSG) à ne pas transférer ces technologies à des pays sans capacités préexistantes.
- Exiger l’adhésion au Protocole additionnel de l’AIEA, qui prévoit des inspections renforcées, avant toute opération de transfert nucléaire par un membre du NSG.
Réactions internationales aux initiatives américaines
Les États-Unis ont tenté de faire adopter leurs normes de non-prolifération à l’échelle internationale avec un succès mitigé. Le Groupe des fournisseurs nucléaires a développé une approche plus souple, fondée sur des critères, qui limite les transferts d’enrichissement ou de retraitement sous réserve du Protocole additionnel ou d’un arrangement régional similaire, comme l’agence conjointe Brésil-Argentine pour la surveillance des matériaux nucléaires (ABACC).
Faute d’avoir imposé des règles plus strictes universellement, les États-Unis ont intégré ces préférences dans leurs propres accords bilatéraux. L’exemple majeur demeure l’accord signé avec les Émirats arabes unis en 2009, surnommé le « gold standard », qui interdit à ce pays de développer ces technologies sensibles et exige l’adhésion au Protocole additionnel.
Malgré cet exemple positif, les États-Unis ont du mal à obtenir des standards similaires avec d’autres pays, tandis que leurs rivaux, Russie et Chine, remportent des contrats à l’international. Cette situation n’est pas uniquement liée à la rigueur américaine en matière de non-prolifération, mais aussi à des conditions financières souvent plus attractives offertes par ces pays. Toutefois, la politique américaine reste un facteur important.
Dès l’administration Obama, les États-Unis ont assoupli leur position, évaluant au cas par cas l’acceptation par chaque partenaire des limitations à l’enrichissement ou retraitement. Cette approche visait à contourner ce point sensible avec certains partenaires, comme le Vietnam, qui n’a pas accepté cette limitation, mais elle a aussi créé une confusion quant aux critères utilisés, donnant parfois l’impression d’un traitement de faveur, notamment en ce qui concerne l’Arabie saoudite. Ce pays, allié de longue date, rechignait à accepter des restrictions que d’autres ne subissaient pas – même si les Émirats arabes unis avaient ouvert la voie dans la région.
Perspectives d’évolution
Dans ce contexte, il n’est pas nécessairement négatif que l’administration Trump ait tenté de renouveler les règles du jeu. Les détails restent obscurs, le texte officiel n’ayant pas encore été publié, et plusieurs responsables américains évoquent par ailleurs deux « lettres annexes confidentielles » qui complèteraient l’accord et pourraient en complexifier l’interprétation.
Deux grandes innovations semblent avoir été introduites :
- Une approche plus nuancée des inspections internationales : l’Arabie saoudite a rejeté l’application du Protocole additionnel. Elle acceptera toutefois les inspections de ses installations nucléaires déclarées conformément à ses accords actuels avec l’AIEA. Des arrangements futurs, peut-être régionalisés, pourraient ajouter un niveau d’inspection supplémentaire, mais la responsabilité principale reviendrait aux États-Unis.
- Une étude conjointe américano-saoudienne sur l’économie de l’enrichissement : si l’étude conclut à une viabilité économique, les États-Unis aideront à construire une capacité d’enrichissement au royaume, avec une technologie dite « black-box ». Cette expression désigne un procédé dit « boîte noire » où le fonctionnement est occulté et seuls les flux d’entrée et de sortie sont observables. Si l’étude estime qu’un enrichissement n’est pas justifié, l’Arabie saoudite accepterait un moratoire de dix ans sur ce volet, mais pourrait ensuite le développer avec le soutien américain.
Ces concessions posent problème et expliquent les réserves des experts en non-prolifération, mais le débat porte surtout sur leur amplitude et pas sur les concepts eux-mêmes.
Par exemple, sur les inspections, le refus saoudien du Protocole additionnel est préoccupant, d’autant que Riyad a tardé vingt-et-un ans avant d’accepter un régime d’inspections exhaustif requis par le TNP. L’adhésion au Protocole renforcerait la crédibilité internationale et permettrait à l’AIEA d’enquêter efficacement sur toute allégation crédible d’activités illicites. Du point de vue américain, appuyer plutôt des inspections nationales strictes peut se comprendre tant que le programme nucléaire saoudien est embryonnaire, mais le risque augmentera avec son développement.
De même, l’étude économique préalable à la mise en place de l’enrichissement est pertinente, tant sur les plans économique que sécuritaire. Une décision saoudienne ultérieure de lancer un programme d’enrichissement sans l’accord américain serait un signal très préoccupant. Par ailleurs, la technologie « black-box » offre un cadre technique pour protéger les données sensibles des installations tout en assurant aux pays l’accès au combustible nucléaire et à l’énergie résultante, ce qui pourrait réduire la tentation de proliférer.
Une possible voie équilibrée
Des ajustements doivent être apportés à cet accord nucléaire avec Riyad, en s’appuyant sur ses fondations. Ceux-ci pourraient venir soit de l’exécutif – notamment si le président choisissait de ne pas soumettre l’accord au Congrès du fait de la controverse liée à la normalisation avec Israël – soit du Congrès dans le cadre de son rôle de contrôle. Cela a déjà existé : en 2009, Condoleezza Rice avait signé un premier accord 123 avec les Émirats arabes unis, qui fut renégocié après l’arrivée de l’administration Obama.
Les modifications prioritaires concernent la mise en œuvre des inspections et l’application de la technologie « black-box », lesquelles doivent être modulées en fonction du développement réel du programme nucléaire saoudien.
La règle fondamentale doit être la nature des activités nucléaires en Arabie saoudite. Si, à l’issue de l’étude économique, les Saoudiens décidaient de ne pas poursuivre l’enrichissement, les États-Unis pourraient maintenir le niveau actuel des inspections, même si l’idéal serait une adhésion au Protocole additionnel. Ce choix pourrait être justifié par l’absence d’installations sensibles nécessitant un contrôle renforcé. Toutefois, tous les équipements et matériaux fournis bénéficieraient de la technologie « black-box », garantissant l’accès à une technologie nucléaire avancée mais limitant la connaissance précise de son fonctionnement par l’Arabie saoudite.
En revanche, si l’Arabie saoudite choisit de développer l’enrichissement, elle devra accepter des inspections renforcées, selon le Protocole additionnel ou via une agence régionale similaire offrant une assurance comparable aux voisins. Bien que la technologie « black-box » reste une mesure utile, elle ne peut être une solution unique, notamment car un réacteur électrique présente un risque de prolifération immédiat bien moindre qu’une installation d’enrichissement, pouvant rapidement servir à produire du matériau fissile pour armes. Dans ce cas, la transparence et l’accès aux données techniques appropriées seront indispensables.
Gérer les dimensions régionales et globales
Ces modifications sont d’autant plus cruciales que les États-Unis devront limiter les répercussions régionales et mondiales de cet accord, et faire comprendre que la question de l’enrichissement nucléaire saoudien n’est pas uniquement économique mais aussi stratégique.
Les inquiétudes israéliennes sont légitimes. Bien qu’Israël pourrait accepter un programme nucléaire saoudien sous surveillance renforcée ne comprenant pas l’enrichissement ou le retraitement, la normalisation des relations avec Riyad restait la voie privilégiée pour apaiser ses craintes. Israël est déjà intervenu militairement pour contrer la construction d’installations sensibles dans ses voisins – exemples notables : l’Irak en 1981, la Syrie en 2007 ou l’Iran en 2025. Un conflit militaire entre Israël et l’Arabie saoudite n’est pas inévitable si l’accord se concrétise, mais l’absence de normalisation augmente le risque. Un modèle régional intégrant Israël, basé sur une inspection graduée et le concept de black-boxing, diminuerait les tensions et pourrait favoriser plus globalement la normalisation.
D’autres acteurs régionaux seraient aussi impactés. Les Émirats pourraient renégocier leur propre accord si un meilleur traitement était accordé à un autre pays proche, dans un contexte souvent tendu avec l’Arabie saoudite. Turquie et Égypte sont souvent évoqués comme possiblement intéressés par des capacités nucléaires concurrentes en cas de course régionale. Quant à l’Iran, bien que son programme nucléaire ne soit pas inspiré par Riyad, il utilisera certainement cet accord pour négocier sa position future.
À la publication du texte final, le Congrès devra l’examiner de manière approfondie et promouvoir des ajustements visant à éviter des précédents potentiellement problématiques. Par exemple, les États-Unis seraient-ils à l’aise avec un projet chinois d’usine d’enrichissement à Cuba, sans Protocole additionnel, avec uniquement des garanties chinoises ? Ou une installation russe en Iran ? Ce type de scénario resterait plausible si l’accord manque de rigueur.
Richard Nephew est chercheur principal au Center on Global Energy Policy de l’Université de Columbia et boursier Bernstein au Washington Institute for Near East Policy. Il a occupé plusieurs fonctions au sein du gouvernement américain, notamment comme envoyé spécial adjoint pour l’Iran sous la présidence de Joseph Biden.
Image : La Maison Blanche via Wikimedia Commons
