Le gouvernement britannique prévoit de publier son Plan d’Investissement Défense avant le sommet de l’OTAN en juillet. Alors que le débat se concentre sur les programmes qui seront maintenus ou retardés, une question bien plus cruciale revient sans cesse : les forces armées issues de ces programmes pourront-elles réellement tenir le combat lors d’un conflit majeur et prolongé ?
Initialement promis à l’issue de la Revue stratégique de défense en juin dernier, ce plan a été reporté à plusieurs reprises. Le ministre chargé de la préparation à la défense, Luke Pollard, a récemment assuré au Parlement que le Premier ministre était « déterminé » à publier ce document avant le sommet d’Ankara, le 7 juillet.
À sa sortie, l’attention se portera surtout sur l’enveloppe budgétaire et sur les programmes phares qui seront préservés. Les discussions à Whitehall portent notamment sur la livraison à temps ou le report de GCAP, l’avion de combat de nouvelle génération, sur le devenir de la flotte de surface et des effectifs de l’armée de terre, ainsi que sur le financement des sous-marins dans le cadre de l’alliance AUKUS. L’ancien ministre de la Défense, Ben Wallace, a prédit que le Trésor essaierait de jongler, estimant qu’il ne pouvait financer simultanément les sous-marins, un nouvel avion de combat et l’armée, ce qui conduirait à un appauvrissement progressif du potentiel militaire, déguisé en plan stratégique.
Son analyse politique ne semble pas dénuée de fondement. Le scénario le plus probable, selon un regard externe, serait un financement partiel : la dissuasion nucléaire et GCAP seraient protégés, des fonds seraient alloués aux munitions et aux drones, tandis que les économies seraient faites sur les équipements conventionnels et les effectifs, par l’allongement des calendriers et la réduction des commandes. Cela aboutirait à une force à deux niveaux, dotée de quelques plateformes d’exception mais globalement nettement réduite.
Cette focalisation sur la survie des programmes masque une leçon encore plus importante tirée du conflit en Ukraine. Acquérir des équipements est la partie relativement simple de la construction d’une puissance militaire ; les soutenir sur la durée d’un combat intense est beaucoup plus complexe et coûteux.
Après deux décennies de campagnes expéditionnaires menées par des forces légères et technologiques, la conviction s’impose désormais que la quantité a aussi une valeur militaire propre. Car une guerre où des milliers de munitions sont consommées quotidiennement et des drones utilisés presque aussi vite que des munitions dépend autant de la capacité à tenir et à remplacer les pertes que de la manœuvre tactique. Les décideurs en sont conscients et parlent désormais couramment de l’importance de la masse, d’une armée « dix fois plus létale » et d’un déploiement significatif de drones en première ligne.
Cette intuition est juste. Une force incapable de générer une puissance de feu suffisante ou de remplacer ses pertes ne constitue pas une véritable menace pour un adversaire capable. Le problème est que la puissance militaire affichée sur le papier n’est pas celle que l’on peut effectivement déployer et maintenir sur le terrain, où le Royaume-Uni perd du terrain depuis plusieurs années.
Malcolm Chalmers, de la Royal United Services Institute (RUSI), a donné un nom à cette réalité désormais fréquemment utilisée : la « force creuse ». Celle-ci désigne un appareil militaire qui semble solide sur le papier mais qui manque de résistance à l’usure, de stocks suffisants, de résilience industrielle et de capacités de mobilisation nécessaires pour durer une fois le conflit engagé. La Royal Aeronautical Society a décrit ce déficit de manière plus directe dans son évaluation, estimant que le danger ne réside pas dans un effondrement soudain des capacités, mais dans une érosion lente des réserves et de la résilience, un appauvrissement que cette revue stratégique précisément devait inverser. Elle a souligné que si le Royaume-Uni devait lancer des opérations aériennes intenses dans les six mois, il manquerait cruellement de pilotes qualifiés sur F-35 et que la Royal Air Force aurait du mal à maintenir cette capacité.
Les munitions sont le premier domaine où cette fragilité se manifeste. Les travaux de RUSI sur la profondeur des stocks sont clairs : il faudra des années pour rétablir une capacité adéquate. Des gouvernements successifs ont laissé les stocks s’épuiser, et il faudra des gouvernements successifs pour les reconstruire, car la production ne peut être accélérée lors d’une crise. Les armes complexes, en particulier, s’appuient sur des chaînes d’approvisionnement longues et fragiles, incluant les équipes de missiles dirigées par MBDA, qui ne peuvent pas être créées à la dernière minute. Les munitions les plus sophistiquées ne pourraient être remplacées en moins d’un an, quel que soit le budget consacré.
Le gouvernement a, à juste titre, pris conscience de ce problème. La Stratégie industrielle de défense de l’année dernière a consacré environ 1,5 milliard de livres aux munitions, avec l’ambition de produire en continu, grâce à la mise en place d’une demi-douzaine de nouvelles usines d’éléments énergétiques destinées à maintenir les lignes de production actives entre les commandes. Le principe est bonne, mais une production « toujours active » ne fonctionne que si les commandes restent régulières ; une injection ponctuelle de fonds, suivie d’une baisse d’activité, remettrait l’industrie dans la situation initiale, avec des acteurs réticents à investir dans des capacités incertaines.
Les effectifs constituent une autre difficulté étroitement liée. Peu attrayants aux yeux des décideurs, ils sont souvent la première cible des coupes budgétaires. L’analyse de RUSI sur la masse critique nécessaire à l’armée britannique souligne que la profondeur d’une force ne se mesure pas au nombre de combattants en première ligne, mais nécessite un second échelon pour prendre la relève, ainsi que les structures capables d’en générer un troisième. L’étude conclut que la revue stratégique et le Trésor ne peuvent financer simultanément des effectifs réguliers supplémentaires, le matériel et les munitions. Cela laisse comme seule solution économiquement viable une réserve correctement dotée. Par ailleurs, la soutenabilité d’une force dépasse le combattant lui-même, englobant les pièces de rechange, la maintenance, le carburant et les équipages formés qui déterminent si une flotte est opérationnelle ou clouée au sol en attente de composants.
Tout ceci renvoie à la question majeure du financement, et à l’écart de 28 milliards de livres sterling rapporté entre le ministère de la Défense et le Trésor. Quand les budgets sont déséquilibrés, la tentation est grande de protéger les programmes emblématiques, qui assurent visibilité et emplois industriels, tout en reportant la maintenance et le renouvellement à plus tard, transférant ainsi le problème aux gouvernements futurs. Une modélisation indépendante a bien résumé ce dilemme : dépenser trop peu cause des dommages durables, beaucoup plus difficiles à réparer qu’un excès de dépenses, car une force creuse s’installe beaucoup plus rapidement qu’une force crédible. Postposer les dépenses nécessaires semble tentant aujourd’hui, mais se révélera coûteux demain. Ce constat est d’autant plus aigu que l’OTAN fixe un seuil de dépenses militaires à 3,5 % du PIB, voire 5 % en intégrant les dépenses sécuritaires, ce qui pousse le Royaume-Uni à davantage d’efforts alors même que son déficit d’accessibilité financière est à son maximum.
Le plan devra donc être évalué moins sur les plateformes mentionnées ou sur ses chiffres-phare, que sur ce qu’il prévoit réellement pour les capacités cruciales d’une campagne prolongée : des stocks profonds, des réserves renouvelées, des lignes de production maintenues actives, des pièces de rechange disponibles, et suffisamment de personnels formés pour soutenir un combat au-delà de ses premières semaines.
La masse attirera toujours les gros titres et les faveurs politiques, mais c’est la capacité à soutenir les forces dans un conflit long qui détermine leur aptitude réelle au combat. Un plan qui reporte cette soutenabilité pour protéger ses programmes vedettes laissera le Royaume-Uni avec des forces armées impressionnantes sur le papier, mais rapidement épuisées au bout de quelques semaines d’affrontements réels. La mesure la plus honnête de l’ambition gouvernementale reste la résistance qu’il est prêt à financer, et c’est ce critère, plutôt que la simple liste des acquisitions, qui importera aux yeux d’un adversaire sérieux.
