Les États-Unis ont clairement marqué une moindre priorité accordée à l’océan Indien à un moment singulier. Le retour de l’appellation « U.S. Pacific Command » en lieu et place de « U.S. Indo-Pacific Command » ne modifie pas la posture des forces ni les responsabilités organisationnelles, mais indique inévitablement une concentration moindre sur l’océan Indien, a priori au profit de la région du Pacifique occidental, qui demeure leur priorité majeure, même si les intentions exactes restent floues.
La récente fermeture et l’incertitude persistante autour du détroit d’Ormuz ont mis en lumière la fragilité des voies maritimes internationales dans cette zone, notamment en Asie, où la majorité des pays dépend de pétrole transitant par ce passage stratégique. Parallèlement, la présence économique, diplomatique et militaire croissante de la Chine dans la région s’impose inexorablement. Face à ces enjeux, on pourrait s’attendre à un renforcement — et non un reflux — de l’attention portée à la sécurité maritime dans l’océan Indien.
Ces dernières années, les États-Unis et leurs partenaires partageant les mêmes intérêts, notamment l’Australie et l’Inde, ont manifesté la nécessité d’une coopération militaire accrue. Plusieurs accords bilatéraux de défense ont été établis et continuent d’évoluer, tels que le Logistics Exchange Memorandum of Agreement, le Military Logistics Support Agreement et le Basic Exchange and Cooperation Agreement. Cette dynamique s’inscrit dans une tendance mondiale plus large à la prolifération des accords de coopération militaire. Pourtant, la signature d’accords ne garantit pas une capacité effective des armées à opérer conjointement en situation de crise.
Ces accords sont indispensables, mais insuffisants pour garantir des opérations militaires combinées efficientes en cas de crise dans l’océan Indien. Lors d’un exercice multi-journées sous forme de « matrix game » impliquant d’anciens hauts responsables militaires et de la défense, des frictions institutionnelles se sont régulièrement manifestées, retardant la prise d’initiative de la coalition malgré l’existence de nombreux accords. Trois carences majeures ont émergé : des pouvoirs opérationnels insuffisamment délégués, des systèmes de communication non éprouvés en situation de crise, et l’absence d’interactions opérationnelles régulières. Ces difficultés de coordination étaient particulièrement marquées avec l’Inde, non alliée formelle, qui fait face à une complexité supplémentaire du fait que ses autorités décisionnelles en matière de défense sont localisées au ministère des Affaires étrangères. Ces contraintes institutionnelles, plutôt que le manque d’accords, se révèlent être le principal obstacle à une coopération militaire rapide et efficace.
La prochaine étape de la coopération en matière de défense dans l’océan Indien devra donc se concentrer sur le renforcement des fondations permettant la coopération militaire : délégation des autorités, communications en situation de crise et interactions opérationnelles régulières.
L’Exercice
Ce matrix game a rassemblé neuf anciens hauts responsables militaires et de défense d’Australie, d’Inde, des États-Unis et du Japon. L’exercice a examiné deux scénarios de crise dans l’océan Indien afin de « tester la robustesse » des fondations permettant la coopération militaire, c’est-à-dire les capacités et dispositifs qui autorisent les partenaires à opérationnaliser leur coopération.
Les matrix games sont désormais une méthode bien établie de simulation. Ils utilisent une narration libre et compétitive pour explorer comment des praticiens expérimentés évaluent les options, contraintes et compromis dans des scénarios complexes. Leur force réside dans une structure narrative itérative, permettant aux participants de développer et contester des histoires différentes sur le déroulement d’une crise, justifiant leurs actions envisagées et expliquant les contraintes institutionnelles, légales et opérationnelles influençant leurs décisions. À mesure que le scénario évolue, chaque événement génère de nouveaux défis et décisions pour les acteurs. L’objectif n’est pas de produire des résultats quantitatifs reproductibles, mais de révéler les préférences et limites des acteurs. Ces exercices peuvent déboucher sur des « insights inattendus » en testant des hypothèses non mises en lumière par d’autres méthodes de wargames.
Le matrix game a confirmé l’existence de bases importantes pour la coopération, tout en révélant des vulnérabilités susceptibles d’entraver la coordination lors d’une crise à évolution rapide. Forte de l’expérience des joueurs issus des sphères militaire et de la défense de chaque pays, cette simulation reflète les réalités opérationnelles, contraintes et opportunités auxquelles font face les décideurs américains, indiens et australiens. Ses résultats ne constituent pas une preuve définitive de déficits, mais une indication précieuse des perceptions d’acteurs expérimentés quant aux limites des dispositifs actuels pour soutenir des missions en coalition.
Les discussions ont montré que la coopération militaire efficace ne dépend pas uniquement d’accords formels, mais requiert également des mandats clairs, un engagement opérationnel régulier et des tests répétés des arrangements en période de paix, avant qu’une crise ne surgisse.
La coopération repose sur la traduction des accords en interactions de routine entre états-majors, délégation d’autorités, communications sécurisées et procédures opérationnelles éprouvées. Sans ces fondations, même des partenaires étroits peinent à coordonner leurs actions lorsque la rapidité et l’intégration sont cruciales. Trois recommandations principales ont émergé : déléguer les autorités, renforcer les relations opérationnelles, et tester continuellement le système.
Déléguer les autorités
La priorité première doit être d’harmoniser et d’élargir les pouvoirs dont disposent les établissements de défense partenaires pour coordonner et exécuter les opérations de coalition avec la rapidité exigée en crise. Les cycles décisionnels nationaux sont ralentis lorsque les autorités nécessaires à l’action font défaut. L’exercice démontre que l’absence de délégation de pouvoirs aux militaires partenaires induit inefficacités et retards dans la coordination opérationnelle.
Cette problématique est liée aux pouvoirs légaux attribués à chaque armée. En Australie et aux États-Unis, les établissements de défense ont le pouvoir légal de gérer les relations militaires étrangères. En Inde, la compétence en matière d’affaires étrangères, y compris la coopération militaire, revient juridiquement au ministère des Affaires étrangères. Dans l’exercice, les états-majors indiens devaient obtenir l’approbation de ce ministère même pour des décisions limitées au niveau opérationnel, comme le partage de certaines données restreintes sur le trafic maritime, bien en-deçà de données sur les cibles potentiellement sensibles.
Le ministère des Affaires étrangères indien protège la politique d’autonomie stratégique du pays, ce qui explique sa prudence sur tout nouvel engagement extérieur. Cependant, le problème souligné concerne les interprétations et applications opérationnelles des autorités, qui relèvent des établissements de défense en Australie et aux États-Unis. Ces constats s’appuient sur des cas concrets, comme le recours à une décision au niveau du cabinet indien pour autoriser l’usage d’armes à feu en autodéfense durant la crise frontalière de 2020. Durant cette même crise, des diplomates indiens ont même intégré des canaux de dialogue militaires, traduisant un empiètement inédit sur les prérogatives habituelles des armées.
Sans jugement normatif, ce qui ressort est l’asymétrie des pouvoirs au sein des établissements de défense respectifs. Les États-Unis connaissent aussi des entraves, notamment avec une procédure compliquée de divulgation à l’étranger de certaines informations, aggravée par une culture restrictive du partage. La séparation des responsabilités entre le commandement du Pacifique et celui du Centre (Central Command) pose en outre un défi de coordination en cas de crise s’étendant sur tout l’océan Indien.
Ces observations rejoignent des critiques plus larges sur la gouvernance américaine dans cette région. Des analystes soulignent que la division géographique entre plusieurs commandements complexifie la mise en place d’une stratégie unifiée pour l’océan Indien, vu comme un théâtre stratégique unique. L’exercice confirme que cette fragmentation du commandement a également des conséquences opérationnelles, rendant la coordination entre alliés plus difficile en situation de crise rapide.
Dans le jeu, les pays ayant des plans opérationnels bien intégrés et rapidement exécutés ont rapidement pris l’initiative. La Chine, par sa décision centralisée, a tiré parti de sa capacité d’action rapide, posant de sérieux problèmes à l’Australie et ses partenaires, plus lents.
Pour fluidifier les autorités pertinentes, il s’agit souvent d’adopter des décisions au niveau gouvernemental habilitant les ministères de la Défense à conduire les opérations sans révisions législatives majeures. La récente feuille de route de coopération en sécurité maritime entre l’Australie et l’Inde instaure ainsi un mandat global couvrant plusieurs futures opérations. Un tel mandat, inclusif des exigences imprévisibles en crise plutôt que limité aux plans de paix, serait particulièrement utile.
Un mécanisme pour un mandat plus large pourrait prendre la forme d’un organe consultatif multilatéral — au niveau de hauts fonctionnaires ou ministériel — rassemblant Australie, Inde, États-Unis et Japon. Ces pays maintiennent déjà divers dialogues bilatéraux, mais un forum multilatéral permettrait une meilleure synchronisation globale. Ce cadre inciterait chaque défense nationale à agir de manière responsable, facilitant la planification et la préparation sans dépendre continuellement d’interventions d’autres agences.
Instaurer une telle démarche en temps de paix favoriserait la coordination multilatérale, un développement raisonné des fondations opérationnelles, soutenu par des exercices réguliers officiels et de « Track 2 ». Ce processus serait plus rapide et efficace que la coordination via de multiples réunions bilatérales 2+2, et aurait une portée militaire plus directe que les réunions des ministres des Affaires étrangères du Quad.
Institutionnaliser l’interaction opérationnelle régulière
Comme l’ont montré d’autres études, une coopération militaire efficace nécessite la capacité d’échanger rapidement et en toute sécurité des informations classifiées, surtout en crise où les décisions doivent être prises sous forte pression temporelle. Cela exige des mécanismes variés : communications sécurisées multi-points entre plateformes et états-majors, procédures standardisées pour la divulgation rapide d’informations sensibles à l’étranger, etc.
Or notre jeu a révélé que la simple existence d’accords ne conduit pas forcément à une coopération opérationnelle effective. Les trois partenaires manquent de voies de communication sécurisées éprouvées et de routines de coopération formalisées à plusieurs niveaux, depuis les plates-formes individuelles jusqu’aux états-majors opérationnels. Certaines liaisons entre états-majors paraissent latentes, peu utilisées. Si l’Australie et les États-Unis partagent régulièrement des données hautement sensibles sans accroc, leurs échanges avec l’Inde rencontrent des frictions, révélant l’absence d’habitudes et d’interactions régulières avec ce partenaire non allié.
Ces observations corroborent des évaluations récentes de la coopération maritime et de la connaissance du domaine sous-marin entre Australie, Inde et États-Unis, qui concluent à un partage d’informations encore largement ponctuel et inégal.
En définitive, les accords posent un cadre légal et politique pour le partage du renseignement et la logistique, mais ne suffisent pas à construire les habitudes organisationnelles nécessaires à une coopération efficace sous pression. Un participant à l’exercice a résumé cet état de fait : « signer un papier ne fait pas décoller les avions ».
Tester en continu l’interopérabilité
Les trois partenaires doivent accroître la fréquence d’utilisation de leurs accords actuels en temps de paix. Une coordination régulière et routinière familiarise les personnels avec les systèmes, structures et interlocuteurs, et permet d’identifier et résoudre des difficultés avant qu’une crise ne survienne.
Premièrement, il conviendra d’évaluer si les accords existants nécessitent des dispositions complémentaires. Par exemple, vérifier dans quelle mesure le Military Logistics Support Agreement a réellement réduit les lourdeurs administratives et les délais dans le partage logistique. Cette démarche doit également mettre à l’épreuve les mécanismes de partage d’information et établir des canaux fiables de communication et coordination entre états-majors opérationnels.
Deuxièmement, ces tests devront s’accompagner d’interactions opérationnelles régulières. Le but est de créer de nouvelles habitudes de contact, pour que les échanges avec les homologues deviennent partie intégrante des processus des états-majors, plutôt que des possibilités épisodiques et potentiellement inutilisées. Les échanges entre Australie et États-Unis sont déjà intenses, mais des progrès restent possibles avec l’Inde. L’expérience australienne avec le Japon montre à quel point la coopération militaire peut se renforcer rapidement grâce à un contact institutionnel soutenu.
Les interactions doivent se déployer à de multiples niveaux et fonctions, car un simple point de contact ne peut coordonner efficacement tous les aspects de l’activité en coalition. Des états-majors opérationnels devraient établir des contacts réguliers hors des exercices formels, via des discussions périodiques, des personnels affectés en relais à la suite d’exercices majeurs, ou progressivement un système de personnel de liaison en rotation pour créer des canaux de communication exploitables en cas de crise. Aux Philippines, par exemple, la présence quasi permanente des forces américaines au travers de centaines d’exercices annuels illustre ce modèle rotatif. Cette pratique pourrait, à terme, s’étendre à une présence permanente de personnels dans les états-majors partenaires.
Troisièmement, les exercices doivent de plus en plus viser à tester les procédures de coalition, et non se limiter à renforcer la familiarité.
La multiplication d’exercices officiels et de type « Track 2 », reliant les niveaux opérationnel et stratégique, offre l’opportunité de mettre à l’épreuve les hypothèses, détecter les vulnérabilités et affiner les plans avant une crise. Un participant a insisté : « On ne peut jamais faire trop de table tops ».
Avec le temps, ce programme combiné pourrait déboucher sur le partage progressif de procédures standardisées et de plans de contingence. Les exercices Malabar pourraient ainsi s’enrichir en intégrant davantage de capacités et de domaines, rapprochant niveaux opérationnels et stratégiques, incluant au minimum les forces spécialisées dans les opérations d’information ainsi que les domaines cyber et spatial.
Une coopération rapide et efficace en crise ou conflit dépend de mécanismes déjà testés, affinés et fréquemment utilisés en temps de paix. Les recherches montrent que la performance en crise repose largement sur des habitudes développées hors de l’urgence. Les exercices sur le terrain seuls ne suffisent pas à créer ces routines indispensables à la coordination. Bien qu’importants pour bâtir confiance et familiarité, ces exercices restent épisodiques et limités dans le temps, après quoi les états-majors retournent à leurs pratiques habituelles.
L’Australie, l’Inde et les États-Unis sont donc appelés à mettre en œuvre concrètement les accords déjà existants, en déléguant les autorités opérationnelles, institutionnalisant l’interaction régulière et testant sans relâche l’interopérabilité en période de paix. Le véritable enjeu consiste à transformer un réseau croissant d’accords en des habitudes, des responsabilités et des routines efficaces pour agir conjointement dès l’arrivée d’une crise.
Professeure Rebecca Strating, directrice du La Trobe Centre for Global Security à l’université La Trobe (Melbourne), spécialiste de la sécurité régionale asiatique, des différends maritimes et des politiques australiennes de défense et étrangère.
Dr Arzan Tarapore, chercheur à l’université de Stanford, expert en stratégie militaire, politique de défense indienne et sécurité indo-pacifique.
Ce travail s’inscrit dans un projet de recherche sur « l’amélioration de la coopération militaire dans l’océan Indien », conduit par Peter Dean, Ambika Vishwanath, Hannah Bourke et les auteurs, financé par le ministère australien de la Défense.
Photographie : des navires de la marine royale australienne, de la marine indienne, des forces d’autodéfense maritimes japonaises et de la marine américaine lors de l’exercice Malabar 2020.
