Les conflits armés ne se concluent que rarement par un seul acte diplomatique. Souvent, ils traversent une succession de cessez-le-feu, de cadres d’accord, d’ententes provisoires, voire de arrangements secrets avant que l’on puisse déterminer si la paix est réellement accessible. Le mémorandum d’entente conclu par l’administration Trump avec l’Iran s’inscrit précisément dans cette logique. Dans sa forme comme dans son fond, il rappelle une tentative américaine antérieure de négocier une sortie d’un conflit impopulaire : les Accords de paix de Paris de 1973.
Les quatre principales parties impliquées dans la guerre du Vietnam (1965-1975) — les États-Unis, le Sud-Vietnam, le Nord-Vietnam et le Gouvernement révolutionnaire provisoire de la République du Sud-Vietnam (plus connu sous le nom de Viet Cong) — ont signé le 27 janvier 1973 l’Accord sur la fin de la guerre et le rétablissement de la paix au Vietnam. Cet accord est le fruit de plus de quatre années de négociations semi-publiques, privées et secrètes menées à Paris.
Cet accord n’était ni un règlement global ni le signe d’une paix durable. Il s’agissait plutôt d’un cessez-le-feu visant à désamorcer l’engagement direct des Américains dans les hostilités et à organiser l’échange des prisonniers de guerre et des civils capturés entre les signataires. Il ne traitait en aucun cas les différends fondamentaux entre Hanoi et Saigon, qui étaient au cœur du conflit. Ces derniers restaient à résoudre entre les parties vietnamiennes elles-mêmes, au cours de négociations distinctes devant débuter immédiatement après l’entrée en vigueur du cessez-le-feu, le jour même de la signature. Conformément à l’article 12 de l’accord de Paris, les parties s’engageaient à « faire tout leur possible » pour régler leurs divergences politiques dans un délai de 90 jours.
Faute de mesures incitatives concrètes ou d’un mécanisme de contrôle effectif, le président Richard Nixon fit des promesses secrètes aussi bien à Hanoi qu’à Saigon pour obtenir leur adhésion et leur respect du traité. Il garantissait au Premier ministre nord-vietnamien Pham Van Dong une aide de reconstruction de 3,25 milliards de dollars, tandis qu’au président sud-vietnamien Nguyen Van Thieu, il assurait la poursuite de l’assistance militaire et économique ainsi qu’une « action rapide et sévère » contre le Nord Vietnam en cas de violation de l’accord. Cependant, parmi les circonstances qui amenèrent à l’échec de ces engagements se trouvent le scandale du Watergate, la législation américaine restreignant l’usage de la force (amendement Case-Church) et la résolution sur les pouvoirs de la guerre, ainsi que le fait que ces engagements étaient personnels, valables uniquement pendant la présidence de Nixon, qui démissionna finalement.
L’Accord de Paris est donc mal nommé. Il ne mit pas fin à la guerre, mais plutôt à la participation directe des États-Unis. Il ne procura pas une paix durable, mais un cadre pour tenter de l’atteindre ultérieurement. Dans sa forme et son contenu, il révélait les faiblesses et l’échec du projet militaire américain en Asie du Sud-Est.
En réalité, ni Hanoi ni Saigon ne souhaitaient suspendre indéfiniment les hostilités ni accepter le statu quo en 1973. Le Nord voulait ardemment réaliser son objectif séculaire de réunifier le pays sous un régime communiste exclusif, tandis que le Sud estimait que la présence militaire ennemie sur son territoire restait trop importante et menaçante pour sa survie. Que Nixon ait pu convaincre ces deux gouvernements de signer un accord imparfait reste, avec le recul, un fait remarquable, d’autant plus que ses assurances privées jouèrent un rôle central.
Nixon et son conseiller à la sécurité nationale, Henry Kissinger, avaient dès leur prise de fonction une vision claire des difficultés qui les attendaient. Ils savaient qu’une victoire ou un endiguement pérenne du communisme dans le Sud Vietnam étaient impossibles après 1969, tout comme ils avaient conscience que sortir honorablement de cette implication militaire serait long et complexe. Pour Nixon, une « paix avec honneur » signifiait obtenir des conditions permettant aux États-Unis de poursuivre la Guerre froide malgré l’échec de leur intervention en Indochine, tout en maintenant, si besoin, la capacité du Sud Vietnam à continuer sa lutte contre les forces communistes sur son territoire.
Nixon s’est consciemment inspiré dans cette démarche du modèle diplomatique du président français Charles de Gaulle pour l’Algérie. Si de Gaulle avait réussi à extraire la France d’un conflit colonial désastreux tout en préservant une certaine grandeur nationale, le président américain espérait accomplir quelque chose de similaire.
Dans leur quête d’une paix honorable, Nixon et Kissinger ont combiné habilement “carottes et bâtons” avec alliés et adversaires. Leur échec à rétablir la paix au Vietnam et dans la péninsule indochinoise fut cependant retentissant. Néanmoins, ils sauvèrent un minimum de crédibilité nationale en mettant fin à une entreprise militaire en déroute sans reconnaître formellement la défaite, en extorquant des concessions significatives à des interlocuteurs habiles et impitoyables à Hanoi, et en soutenant Thieu pour que son gouvernement et ses forces armées puissent survivre temporairement. En rétrospective, Nixon et Kissinger ont formé un duo compétent, rusé et rationnel, dont l’acuité diplomatique était égale à leur capacité de dureté, à leur auto-justice et à leur indifférence envers les souffrances humaines.
Il est vrai que Nixon aurait pu conclure un accord avec Hanoi dès sa première année au pouvoir, mais pas sans capituler en se retirant inconditionnellement et en abandonnant ses alliés vietnamiens, une condition que Hanoi exigeait comme base de tout règlement jusqu’en octobre 1972. Tout le reste n’était que détail.
Si l’on prend en compte la volonté politique et l’intransigeance des deux camps vietnamiens — une analyse que les experts américains négligent souvent — Nixon et Kissinger s’en sont relativement bien tirés dans le processus de paix. Leur entreprise fut vaine, mais elle offre néanmoins des enseignements précieuses sur les calculs et pratiques diplomatiques.
Ils comprenaient surtout que la crédibilité est une monnaie essentielle dans les relations internationales et indispensable dans les négociations à enjeux élevés. Nixon privilégiait l’action au discours, évitant les déclarations publiques grandiloquentes. Il mettait en œuvre des politiques soigneusement élaborées, conduites avec discrétion et secret. Il s’engagea secrètement avec les Soviétiques et les Chinois — avec ces derniers, au départ dans le plus grand secret — non pas pour des gains politiques internes mais pour faire pression sur Hanoi afin d’obtenir des négociations sérieuses. Contrairement à des menaces répétées dépourvues de substance, il ordonna deux campagnes aériennes majeures, Linebacker et Linebacker II, et tint ses promesses, suscitant consternation à Hanoi et satisfaction à Saigon. Kissinger annonça « la paix est proche » une seule fois, contrairement aux répétitions excessives d’aujourd’hui. Les dirigeants nord-vietnamiens détestaient Nixon et Kissinger, mais ils les respectaient, confia un membre de la délégation hanoïenne aux négociations parisiennes.
Rien de cela ne caractérise la diplomatie de Donald Trump et de son administration dans leurs négociations avec Téhéran. Le contraste est saisissant. Malgré leurs visualisations selon lesquelles les frappes aériennes et missiles auraient affaibli et intimidé le régime iranien, celles-ci n’ont pas permis de générer le levier diplomatique escompté, contrairement aux bombardements de Nixon contre le Nord Vietnam en 1972.
Fondamentalement, l’administration Trump a souffert diplomatiquement parce qu’elle a gaspillé sa crédibilité en multipliant discours durs et postures restés vides. Les menaces récurrentes d’anéantissement civilisationnel, suivies d’inactions, perdent toute efficacité. Associées à des déclarations publiques contradictoires et parfois déconnectées de la réalité, elles détériorent irrémédiablement le prestige national et la capacité à gérer efficacement les relations internationales. Mener une diplomatie par canaux discrets a ses défauts, mais demeure préférable à une diplomatie menée via les réseaux sociaux, sans parler de l’importance d’appuyer l’action sur des diplomates expérimentés plutôt que sur des fidèles novices.
Le mémorandum d’entente en 14 points dévoilé le 17 juin évoque étrangement, tant dans le ton que dans le fond, l’Accord de Paris. Il s’agit essentiellement d’un arrangement de cessez-le-feu appelant à l’arrêt immédiat des opérations militaires américaines et alliées (notamment israéliennes) dans la région. Il promet des aides à la reconstruction — de fait des réparations — d’un montant d’au moins 300 milliards de dollars, soit plus de dix fois la somme secrètement promise par Nixon à Hanoi en valeur actuelle. Ce cadre vise à instaurer une paix durable sans pour autant la garantir. Comme l’accord de Paris, il n’aborde aucun des différends majeurs à l’origine du conflit. Il prévoit simplement une nouvelle phase de négociations pour parvenir à un « accord final » sur les questions essentielles — en l’occurrence, la future administration et la navigation dans le détroit d’Hormuz ainsi que le programme nucléaire iranien — sur une période de 60 jours renouvelables, contre 90 jours dans la formule parisienne.
En l’état, le mémorandum ne constitue en aucun cas une victoire pour les États-Unis. Ce n’est ni un « succès majeur » pour eux, ni une « capitulation inconditionnelle » de l’Iran. Il symbolise tout au plus l’échec du pilotage du conflit et la maladresse de la diplomatie américaine pour y mettre fin. Il s’agit d’une mesure provisoire, une solution cosmétique visant à sauver la face. Elle prévient la capitulation officielle et masque une forme d’humiliation, offrant une couverture politique à un retrait stratégique. En d’autres termes, il remplit les mêmes fonctions que l’Accord de Paris, fruit d’une guerre perdue.
Cette voie de sortie d’un conflit longtemps impopulaire sur le plan intérieur est certes préférable à une escalade supplémentaire. De même, la (ré)ouverture possible du détroit d’Hormuz à long terme et le démantèlement partiel des capacités militaires iraniennes — qui seront reconstruites par Téhéran — présentent une certaine valeur. Mais à la réflexion, ce constat reste bien maigre au regard du tribut humain et financier que les États-Unis ont payé, sans retours tangibles.
Les assurances privées de Nixon pour assurer la conformité de tous étaient à la fois explicites et concrètes. Elles perdirent leur valeur avec sa chute, mais le bilan documentaire témoigne qu’il était disposé à les honorer temporairement. Surtout, elles s’inscrivaient pleinement dans son style diplomatique et formaient le noyau de sa stratégie de paix. Elles étaient sa parole, ses garanties personnelles consignées par écrit, étayées par son historique à tenir ses engagements, menaces comme promesses. Hanoi et Saigon en avaient pleinement conscience.
Des accords parallèles avec l’Iran existent également, a reconnu le vice-président J. D. Vance, mais ils restent non écrits. Un règlement dont les termes essentiels sont vagues, déclaratifs et secrets constitue la définition même d’un cadre d’accord — de surcroît un cadre bancal — présenté à tort comme un « pacte ». Cela va à l’encontre de la prétendue « administration la plus transparente de l’Histoire ». Ces carences, associées à des conditions publiques plutôt favorables à la partie adverse, soulignent une autre différence fondamentale dans l’aptitude et la logique des négociateurs.
Contrairement à Nixon, l’emploi par Trump de la menace d’un nouveau bombardement pour obtenir le respect du mémorandum semble bien creux. Les menaces vides et promesses non tenues ont sérieusement entamé sa crédibilité. De plus, le recours répété au bluff révèle qu’il n’est probablement pas prêt à reprendre les opérations militaires sauf violation flagrante et injustifiée de l’accord par l’Iran. Le président est manifestement limité par l’absence de soutien intérieur pour cette guerre, encore davantage que Nixon à son époque. Le Premier ministre nord-vietnamien Pham Van Dong adressa à Gerald Ford en 1974 une remarque, exagérée certes, qui résume bien la situation dans laquelle Trump s’est mis : « C’est le président le plus faible de l’histoire des États-Unis… [même si on lui donnait des bonbons, il n’oserait pas intervenir à nouveau au Vietnam]. »
Trump a pour ainsi dire bombardé l’Iran jusqu’à l’ouverture de négociations pour un accord final global, du type de celui que le président Barack Obama conclut en 2015 avec le Plan d’action global conjoint, qu’il annula ensuite. Ironie ultime, Trump bâtit une grande part de son argumentaire contre ce plan sur l’accusation de pacts secrets avec l’Iran. En fin de compte, il adopte le même type de pratiques qu’il avait dénoncées, aux mêmes fins : esquiver l’examen public et la critique.
Nixon hérita de la guerre du Vietnam, tandis que Trump s’est engagé de son plein gré dans le conflit iranien pour des raisons aussi floues que contestées. Officiellement, cette guerre récente visait à éliminer les programmes balistiques et nucléaires iraniens. Si tel était le cas, le mémorandum constitue un aveu d’échec.
L’accord de Paris témoigne de l’obstination, de la patience et de l’obsession de Nixon pour préserver un certain prestige national dans des circonstances défavorables. À l’inverse, le mémorandum illustre les limites de la détermination de Trump et sa forte susceptibilité aux pressions populaires, parlementaires, alliées et économiques. Souvent comparé à Nixon, Trump, à certains moments, adopte sa posture dite du « fou ». Mais cet état d’esprit relève davantage d’un caractère instable que d’une stratégie cohérente. En matière de leadership compétent et déterminé et de conduite similaire de la diplomatie, Trump ne fait pas le poids face à Nixon. Ce dernier — et non Ronald Reagan — doit être celui qui « se retourne dans sa tombe » aujourd’hui.
Et puis il y a Israël. À l’instar du Sud-Vietnam durant la guerre du Vietnam, ce pays détient des cartes majeures, peut-être les plus décisives. Jérusalem ne s’intéresse pas, pour l’instant, à un compromis, tout comme Saigon à l’époque, car il considère l’ennemi comme une menace existentielle permanente, non atténuée par le cessez-le-feu. Nixon avait exclu le Sud-Vietnam du processus de délibération avec Hanoi — qui fut sans doute sa plus grande erreur diplomatique. De même, Trump a négocié le mémorandum sans associer Israël. Cette exclusion explique en partie l’obstructionnisme de Saigon qui contribua grandement à la reprise rapide des hostilités au Vietnam et illustre les limites de l’influence américaine sur ses alliés. La situation actuelle pourrait s’avérer similaire, rendant caduques ces négociations. Déjà, Israël frappe régulièrement des cibles au Liban en violation tant de la lettre que de l’esprit du mémorandum d’entente.
Depuis 1945, l’histoire des conflits armés menés par les États-Unis est plutôt défavorable. Ces guerres majeures ont presque toutes échoué — parfois de façon spectaculaire — à atteindre les ambitions et objectifs des présidents. La possession et l’usage fréquent de forces armées parmi les plus coûteuses et sophistiquées n’a pas garanti la capacité à modifier aisément le comportement d’acteurs internationaux jugés hostiles. L’histoire enseigne parfois des leçons douloureuses. Malheureusement, Trump et ses équipes ont choisi de les ignorer.
Pierre Asselin est titulaire de la chaire Dwight E. Stanford en histoire des relations étrangères des États-Unis à l’Université d’État de San Diego. Parlant vietnamien, il étudie la guerre du Vietnam depuis plus de trente ans à partir d’archives américaines, françaises et vietnamiennes. Son dernier ouvrage est Vietnam’s American War: A New History (2024).
Photo : Robert LeRoy Knudsen via Wikimedia Commons
